Eröffnungssymposium des Walter Hallstein-Instituts für Europäisches Verfassungsrecht an der Humboldt-Universität

zu Berlin, 12.- 13. November 1998

V. Perspektiven und institutionelle Bedingungen einer (Ost)Erweiterung

Jirí Zemánek, Karls-Universität Prag

1. Einleitung

Fünf post-kommunistische Länder Mittel- und Osteuropas 1) haben vor kurzen Zeit mit fünfzehn Mitliedstaaten der Europäischen Union die erste Osterweiterungsrunde starten lassen. Die Beitrittskandidaten ringen um Anerkennung ihrer Beitrittsreife,

die mit den sog. Kopenhagen Kriterien (Europäische Rat, Juni 1993) zu messen ist:

"Als Voraussetzung für die Mitgliedschaft muss der Beitrittskandidat

a) eine institutionelle Stabilität als Garantie für demokratische und rechtsstaatliche Ordnung, für die Wahrung der Menschenrechte sowie die Achtung und den Schutz der Minderheiten Verwirklicht haben;

b) sie erfordert ferner eine funktionsfähige Marktwirtschaft sowie die Fähigkeit, dem Wettbewerbsdruck und den Marktkräften innerhab der Union standzuhalten;

c) die Mitgliedschaft setzt ferner voraus, daß die Beitrittskandidaten die aus einer Mitgliedschaft erwachsenden Verpflichtungen übernehmen und sich auch die Ziele der politischen Union sowie der Wirtschafts- und Währungsunion zu eigen machen können."

Wegen der Zulassung dieser Länder darf die Dynamik des Integrationsprozesses auf ihrem Tempo nicht verlieren.

Der Anpassungsdruck betrifft beide Seiten: er zwingt die fortgeschrittenen beitrittswilligen Länder zur weiteren Maßnahmen für die Heranführung ihrer Transformationsphase und die Europäische Union zur Gewährleistung ihrer Absorptionskapazität durch den finanziellen und institutionellen Umbau. Das entsprechende logistische Instrumentarium und technische Unterstützung der Beitrittspartnerschaften wurde in dem Kommissionsdokument Agenda 2000 veranlasst. Die Schwerpunkte der zügigen und äußerst schwierigen Beitrittsverhandlungen reichen von praktisch-politischen und industriell-strukturellen Fragen, wie z.B. die Umrüstung von Sicherheitssysteme in Atomkraftwerken und Demonopolisierung im Sektor der Telekomunikationen, bis zur Kompatibilität der Rechtsvorschriften, Funktionsfähigkeit der Verwaltungs- und Gerichtssysteme bzw. über die Notwendigkeit begrenzter Übergangsmassnahmen.

Darüberhinaus bringt die Einbindungsperspektive auch neue Ansätze für die Verfassungsentwicklungen in den MOE-Ländern. Obwohl ihre Reformvorhaben vom parallelen Reformbedarf ausgehen, kaum man ihre Erscheinungsformen und Entwicklungswege als Gleichlauf bezeichnen kann. Da sie sich aber an Verfassungsmodelle Westeuropas orientieren, leisten sie dadurch auch einen Beitrag zum gemeineuropäischen Verfassungsrecht. 2) Die Einladung eines Repräsentanten dieses Teils Europas zum Netzwerk des neuen Walter Hallstein-Instituts für europäisches Verfassungsrecht der Humboldt-Universität zu Berlin ist deshalb als umsichtig zu schätzen.

2. Souveränitätsgedächtnis der MOE-Länder

Auf der Standarde des tschechischen Staatspräsidenten steht seit dem 1918 das Glaubensbekenntnis eines Philosophen, des ersten Staatspräsidenten T.G. Masaryk geschrieben: "Die Wahrheit siegt". Seit jener Zeit hatte man tausendmal die Gelegenheit gehabt, sich die Frage stellen: "Was ist die Wahrheit? Was heißt es siegen?" Der berühmte Filmregisseur Milo� Forman, der aus Prag stammt, hat vor kurzem bei der Gelegenheit der Verleihung des Ehrendoktorats in einem Gespräch gesagt: "Erst die Gesellschaft ist tatsächlich frei, wo es einem nicht nur erlaubt, sonder auch günstig ist, die Wahrheit zu offenbaren." (Jetz verstehe ich schon, warum denn lebt er in Amerika ! - aber bereits seit 70. Jahren ...)

Da gibt es ein Streit, eine Spannung zwischen beiden Aussagen: zwischen dem Objektivismus der Staatsidee, einem idealen Streben einerseits, und der Bedingtheit ihrer Erzielung, einer "Instrumentalisierung" dieses Leitgedankens andererseits. Vor solchem Hintergrund also, der nicht nur für die - immer etwas introverten - Tschechen typisch ist, kommt seit dem coup d°Etat 1989 in Kleinstaaten Mittel- und Osteuropas zu einer Selbstbefragung (obwohl dieser öffentliche Gespräch nicht besonders laut, sowie auch nicht besonders öffentlich ist). Der Prozess solcher unleichten, manchmal auch schmerzhaften Identitäts-Suche ist u.a. in die Überzeugung eingemündet, daß für die Völker Ostmitteleuropas gibt es - unter Berücksichtigung derer unheilvollen Lebenserfahrungen mit dem Totalitarismus in der jüngeren Geschichte und derer geo-politischen Lage - keine andere, langfristig tragfähigere Alternative zum Hinzuwachsen in ein institutionell verfaßten Europa. "Wir wollen nach Europa", wurde am Vorabend der Wende am den Plätzen in Warschau, Budapest, Bratislava und Prag gerufen. Wer konnte damals wissen und wäre bereit sich zulassen, was für einen Anspruch auf Selbstbeschränkung und Abgabe der Souveränität diese Herausforderung voraussetzt ?!

Die Tschechische Regierung im begleitenden Memorandum zum EU-Beitrittsgesuch (Januar 1996) hat zutreffend angedeutet, daßman sich vis-a-vis dieser historischen Herausforderung dauerhaftig keine andere Option vorstellen kann. Das tschechische Identitätsbewußtsein wurde nur im frühesten Mittelalter durch eigene, unabhängige Staatlichkeit, später immer noch durch einen Nebeneinander im kulturellen Vielfalt der multi- ethnischen Machtgebilden geprägt. Da wurde das Land auch gezwungen, die Abwechslung von umwälzenden zentralistischen Tendenzen und nationalen Egoismen zu dulden. Die Idee eines vereinten Europas ist im mitteleuropäischen Millieu geboren, aber zuerst im seinen westlichen Teil schicksaalsmäßig verwirklicht.

Man könnte vielleicht vermuten, daß solche Erfahrung zu einem besseren Verständnis von Risiken und Solidaritätsgebote des gegenwärtig sich in Europa abspielenden Integrationsprozesses bei ihren Trägern beigetragen hat. Doch bleiben sie im Angesicht dieser Herausforderung wachsam. Der mitteleuropäische Raum wurde - jahrhundertelang - ein natürlicher und unverwechselbarer Alliierte des westeuropäischen Zivilisationsraums, der sich mit dem heutigen EU-Gebiet im hohen Maße deckt. Auch die MOE-Rechtssysteme wurden durch das kontinentale Rechtstdenken geprägt, obwohl ihr Bekenntnis zur allgemeinen europäischen Rechtstraditionen unterschiedlich intensiv war.

Es geht eigentlich um eine Wiedereingliederung der MOE-Länder in die internationale Gemeinschaft, in die bürgerliche Gemeinschaft nicht nur der Staaten, sondern auch der Völker, der dezentralen Gebietskörperschaften - Regionen und Gemeinden, sowie auch der Einzelnen, d.h. die Gemeinschaft, die eine tragfähige Basis für ihr wirtschaftliches Wohlergehen, Stabilität, Sicherheit und Zukunftsperspektiven bietet. Wie Walter Hallstein mal gesagt hatte: "Wenn ich noch einmal der Prozess der europäischen Vereinigung ansätzen könnte, hätte ich mit Kultur begonnen."

Diese Eingliederung wird aber durch die Abgabe eines Teils der Staatssouveränität, kaum daß man sie errungen habe, bedingt. Daher sei der Gedanke an den EU-Beitritt auch mit Bedrohungen eines "Ausverkaufs", Sprach- und Kulturverlustes befrachtet. Derzeit sieht zwar die demoskopische Mehrheit der MOE-Volksschichten die Notwendigkeit des Beitritts ein. Doch ist die leicht abwärtsgängige Tendenz zu beobachten: obwohl 67 % Unionsbürger erwarten, daß nach der Osterweiterung das Gesamtgewicht der EU in der Weltpolitik gefestigt wird und 61 % mit einer kulturellen Bereicherung rechnen, nur 38 % Österreicher und 37 % Deutschen - im Vergleich zu 63 % Schweden - die Osterweiterung ungeschränkt befürworten. 3) Zur Überwindung traditionellen Souveränitätsdenkens, das da noch herrscht, sollte eine Demystifizierung der Nationalstaatsidee, ihre Übersetzung in möglichst klare zeitgenössische Fragen sowie tiefgreifende Rationalisierung des Hoheitsrechtsbegriffs beitragen.

3. Verfassungspolitische Optionen

Deshalb sind folgende Fragen berechtigt: Wie ist es jetzt in den MOE-Ländern eigentlich mit Verfaßtheit von dieser souveränen Errungenschaften? Heißt die Europäisierung des einheimischen Rechts (i.d.S. einer Rechtsanpassung bzw. -angleichung) und der Verzicht auf eigene liebgewordene Rechtsvorstellungen in den beitrittswilligen MOE-Ländern sogar eine bedingungslose Gleichmacherei? Wird damit bewirkte notwendige Umorientierung der nationalen Prioritäten durch das Angebot der größeren Gestaltungs- und Einflußchancen für die jeweilige nationale Rechtssysteme der MOE-Länder ausbalanciert oder wenigstens relativisiert? Sind die latente Befürchtungen in diesen Ländern vor ihrer Marginalisierung mit der bestehenden Zurückhaltung in einigen Unionsländern gegenüber Osterweiterung der ungenügenden Transparenz dieses Prozesses oder seiner Garantien zu zuschreiben? Solche Fragen, die die ambivalente Interessenlage der Verhandlungspartner des MOE-EU Dialogs betreffen, sind legitim.

In den "neuen Demokratien" Mittel- und Osteuropas sucht man, soweit sie den Beitritt zur EU anstreben, nach verfassungsrechtlichen Lösungen, die einerseits den nationalen Traditionen entsprechen, andererseits den Anforderungen des Europarechts genügen. Weil die MOE- Länder angesichts der nach dem Ende des zweiten Weltkriegs vorgenommenen Weltpolarisierung am Werk der Vereinigung Europas in folgenden Jahrzehnten nicht teilnehmen konnten, blieb anfangs 90. Jahre offen, auf welche Verfassungsstandards zurückzugegriffen worden sei. 4)

Die Verfassungspolitische Lösungen waren durch mindestens drei Elementen vorurteilt: die Erfahrung mit totalitärem Staat und der sog. sozialistischen Legalität, die Notwendigkeit einer raschen Bewältigung der politischen und verfassungsrechtlichen Leere und der Lebensbedarf einer Garantie der dauerhaften institutionellen Verbindungen mit dem westeuropäischen Wertsystem.

Beim Systemwechsel wurden die Verfassungsrechtsordnungen der MOE-Ländern zuerst in Kraft geblieben. Diese "lernenden" Demokratien 5) wurden durch den Grundsatz der Legalität geprägt, wobei pouvoir constituant haben die ersten freien Wahlen legitimiert. Diese Rechtskontinuität wurde betr. die Menschenrechte in der Tschechoslowakei durch ein Gebot des Verfassungsgesetzes (1991) geregelt, das nur denen Rechtsvorschriften Geltung beibehalten hat, die nicht im Widerspruch zum Verfassungsgesetz standen. Dabei wurde das Verfassungsgericht befugt, über die Verfassungsmäßigkeit der Gesetze entscheiden.

Es kam zu einem ungewöhnlichen Ausmaß an die Rechtsrezeption, nicht nur im Bereich des Privatrechts, sondern auch des öffentlichen Rechts. Die Auswertung der Erfahrungen fremder Rechtssysteme mit ihrer Rechtsvorstellungen und -idealen suchte eine Beschleunigung der gesellschaftlichen Entwicklung nach der Wende. Ob die wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhänge auch die Voraussetzungen für eine effektive Rezeption boten, war offen. Diesem Prozess wurden immanente Grenzen gesetzt, die in Beharrlichkeit der menschlichen Meinung sowie in spezifischen gesellschaftspolitischen Verhältnissen verwurzelt waren, und ihn zuerst abgeschwächt und zu einer äußeren Formalrezeption verurteilt haben. Zu solchen Faktoren gehörten, z.B., unterbrochene demokratische Tradition, Stereotyp der politischen Arroganz, mangelnder Sinn für die Funktion der Verfassungsmäsigkeit oder fehlende professionelle Ethos des Staatsapparats, usw. Unter diesen Umständen erweist sich die Erwartung einer einfachen und kollisionsfreien Rezeption des europäischen Verfassungsideals in einer ganz anderen politischen, sozialen und emotionalen Lage als eine Illusion. 6)

4. Europa-Bezüge in den MOE-Verfassungen

Die Verfassungsumwandlung in den MOE-Ländern ist relativ schnell vorangeschritten. Die allgemein anerkannte Grundsätze eines iuris publicum europaeum - der Demokratie und des politischen Pluralismus und Chancengleichheit, der Gewaltenteilung, des Rechtsstaats, der Wahrung der Menschenrechte und Grundfreiheiten, der Kontrolle durch die Verfassungs- bzw. auch Verwaltungsgerichtsbarkeit, weniger auch der direkten Demokratie (Referendum, Volksinitiative), des Sozialstaates (Solidarität), des Minderheitenschutzes, der doppelten Staatsangehörigkeit und der territorialen Selbstverwaltung (bzw. Subsidiaritätsgedanke) - sind zum Fundament ihrer Verfassungsordnungen worden. 7) Sie wurden manchmal auch als eine Ewigkeitsklausel behauptet:

"Eine Änderung wesentlichen Befindlichkeiten des demokratischen Rechtsstaates ist unzulässig." 8)

Trotz viel größerer sozialen Akzeptanz des Wesensgehaltes der neuen freiheitlich- demokratischen Verfassungen im Vergleich mit den "realsozialistischen" gerät die Autorität des Rechts in der Spannung zwischen den Gebote der Voraussehbarkeit und Rechtssicherheit einerseits und den Gerechtigkeitsgebote der Rationalität, Argumentationsfähigkeit und Überzeugungskraft der demokratischen Rechtsgewinnung ins Gefahr.

Das ist die Kehrseite des Staatsziels, als ein Instrument zur Liberalisierung der Gesellschaft zu dienen, das durch die revolutionäre volonté générale in den MOE-Ländern legitimiert wurde, im Unterschied zu den Staaten der EU-Ländern, die heute schon mehr eine Instandhaltungsrolle erfüllen. Obwohl die Europäische Union auch als Instrument zu Veränderungen - bei der Verwirklichung eines European Dreams - anzusehen ist, doch kann vom EU-Beitritt ein Ausweg aus der Abkapselung der Einzelsouveränität in einen übergeordneten Sozialkontrakt 9) als wichtiger "Neben-Effekt" für Stabilisierung des Rangverhältnises dieser Gebote und des Vertrauensschutzes der wohlerworbenen Rechte erwartet werden. Die laufende Instabilität, die ihre interne, sowie auch externe Gründe hat und zur gewissen Rechtsinflation bzw. zum normativen Ungehorsam führt, darf nicht fortbestehen.

Die bisherige programmatische "Internalisierung" der Europa-Bezüge in Präambeln den Verfassungen der MOE-Ländern ist vielmehr wie eine Identitäts-Selbstbehauptung, als eine Verpflichtung mit dem normativen Inhalt zu verstehen. 10) Häufiger erscheint eine Inkorporation von Menschenrechtsstandarde (EMRK) in die nationale Verfassungsordnungen. 11)

5. Strukturprinzipien des Gemeinschaftsrechts aus verfassungsrechtlichen Perspektive der Beitrittskandidaten

Die wichtigsten gutbekannten Maximen des autonomen Gemeinschaftrechts - seine unmittelbare Anwendbarkeit bzw. Geltung, sein Anwendungsvorrang und Normenkontrollbefugnisse der innerstaatlichen Gerichte, die Lage des Europäischen Gerichtshofs als gesetzlichen Richters sowie Regel für die Umsetzung von Richtlinien - sind in den Verfassungen der MOE-Ländern zu berücksichtigen. Die Europa-Verträglichkeit wurde bisher am weitesten in der neuen polnischen Verfassung (1997) deklariert: aufgrund eines 2/3 Stimmenmehrheit in beiden Kammern des Parlaments dürfen Hoheitsrechte durch den Staatsvertrag auf eine

internationale Organisation delegiert werden und ihr Recht wird vorrangig (vor den einfachen polnischen Gesetzen) anwendbar. Im beschränkten Maße ist die Europaoffenheit auch in einige andere Verfassungen eingebaut worden. 13) Eine seiner Art Struktursicherungsklausel (nicht Europa-bezogene), die eine Prüfung der Vereinbarkeit eines Völkerrechtsabkommen mit den Verfassungsstandarde der Menschenrechte und demokratischen Ordnung verlangt, ist in der russischen Verfassung verkörpert.14)

Eine vorsichtige Haltung zum europäischen Gemeinschaftrecht ist dem Urteil des ungarischen Verfassungsgericht vom 22.6.1998 zu entnehmen:

"[...] it is a constitutional requirement that the Hungarian law enforcement authorities shall nor directly apply the criteria of application referred to in Article 62(2)"

(the Europe Agreement on Assotiation), die im Bereich von Wettbewerbsregel durch EuGH entwickelt wurden.

In der Tschechischen Republik werden z.Zt. nur

"ratifizierte und verkündete internationalen Abkommen zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten, durch die Tschechische Republik gebunden ist, unmittelbar verbindlich und haben Vorrang vor dem Gesetz" (Art. 10 der Verfassung).

Die Debatte über die Integrationsfähigkeit der tschechischen Verfassungsordnung hat schon begonnen. Ihre Schwerpunkte betreffen, u.a., folgende Fragen:

- Kompetenzübertragung, einschl. für die zukünftige Vertragsrevisionen

- Konfliktlösung zwischen Gemeinschaftsrecht und nationalem Recht

- Nichtanwendung der exklusiven Befugnisse des Verfassungsgerichts bei der Kontrolle der Verfassungsmässigkeit der Rechtsvorschriften auf die Kontrolle ihrer Europaverträglichkeit

- Einbindung der allgemeinen Gerichte ins Vorabentscheidungverfahren

- die Staatshaftung für ein sog. legislatives Unrecht (bei der fehlerhaften Umsetzung einer Richtlinie)

- Formen der Einbeziehung des tschechischen Parlaments in europäische Willensbildung

- Wahlrecht ins Europäisches Parlament

- Garantien der Unabhängigkeit der Zentralbank.

Ob nur eine minimale Integrationsklausel oder eine Gesamtrevision der tschechischen Verfassung unternommen wird, bleibt noch offen.

6. Erwartungen an die Europäische Union

Die Rückwirkung der Unionsordnung auf die nationale Verfassungsrechtsprinzipien und Grundrechte sowie Achtung der nationalen Identität ihrer Mitgliedstaaten (Art. 6 EUV), 15) die durch ein e Sanktionsmöglichkeit begleitet ist (Art. 7 EUV), kann in den MOE- Kandidatsländern nicht nur als eine Bekräftigung der Beitrittsbedingungen wahrgenommen werden. Sie ist zugleich auch als ein klares Bekenntnis der EU zu verstehen, daß zu einer Verengung des demokratischen Defizits in ihrer Entscheidungsmechanismen und zu keiner Verdrängung der Achtung des Individuums, die in der sich globalisierenden Welt passieren kann,16) kommen sollte.

Die institutionelle Reform, die ein erneutes Gleichgewicht in Rat und Kommission bringen soll, bzw. die Abschaffung der Einstimmigkeitsprinzips, durch die ensprechende Garantien der Rechte kleinerer Mitgliedsstaaten ausbalanciert werden sei.

Der fragmentarisierte Rechtsbesitzstand, der aufgrund flankierenden Politiken entstanden worden ist, sollte sich konsolidieren, um die Regelungshomogenität mit dem subsidiär anwendbaren nationalen Recht zu begründen.

Der "neuralgische" Punkt eines EU-Beitritts - Verzicht auf die nationale Souveränität - wird bei einer fortschreitenden Verlagerung des Schwergewichts hoheitlicher Entscheidungen an die supranationale Organen durch die strenge Einhaltung der Grundsätze der Verhältnismäßigkeit, Subsidiarität und Verrechtlichung der Unionspolitik erträglich gemacht. Auf dieser Grundlage kann statt einen Fremdherrschaft-Verdacht ein in dubio pro comunitate- Glaubensbekenntnis Boden gewinnen. Wie der alte Max Planck mal gesagt hatte: "Die Wahrheit siegt nie, nur ihre Gegner sterben aus ..."

Aber auch: bevor das Europa in die Werke und Universitäten der MOE-Länder nicht hinzuwächst, kaum könnten diese ins Europa als respektierte Partner beitreten.

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1) Estonien, Polen, Slovenien, Tschechien und Ungarn, sowie auch Zypern.

2) Soweit ist die Bemerkung von Schwarze richtig, vgl.J.Schwarze, Die europäische Dimension des Verfassungsrechts, in: FS Everling, 1995, S.1355 ff. (1358)

3) Statistical Annex on Enlargement, Briefing No 22, European Parliament, 27 October 1998

4) Z.A. Maciag, Probleme der Anpassung der polnischen Verfassungsordnung an europäische Standards, in: Ch. Tomuschat/H. Kötz/B. von Maydell (Hrsg.), Europäische Integration und nationale Rechtskulturen, 1. Aufl. 1995, S.181

ff. (183)

5) M. Wyrzykowski, Die Wege zur Rechtsstaatlichkeit in mittel- und osteuroäischen Staaten, in: Ch. Tomuschat/H. Kötz/B. von Maydell (Hrsg.), Europäische Integration und nationale Rechtskulturen, 1. Aufl. 1995 , S.137 ff. (139)

6) M. Wyrzykowski, Die Wege (Fn.5), S.145

7) s. Beispiele bei P. Häberle, Gemeineuropäisches Verfassungsrecht, in: Basler Schriften zur europäischen Integration, 1998, 14 ff.

8) Art. 9 der tschechischen Verfassung, Nr. 1/1993 GBl.

9) T. Fleiner, Verfassungsbegriff, Verfassungsziele und Verfassungscharakteristika in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union und in der Europäischen Union, in: P.-Ch. MüllerGraff/E. Riedel (Hrsg.), Gemeinsames Verfassungsrecht in der Europäischen Union, 1. Aufl. 1998, S.17 ff. (31)

10) P. Häberle, Europaprogramme neuerer Verfassungen und Verfassungsentwürfe - der Ausbau von nationalem "Europaverfassungsrecht", in: FS Everling (Fn.2), S.355 ff. (364)

11) z.B. Art. 3 und 112 der tschechischen Verfassung (Fn.8)

12) Art. 90 para 1, Art. 91 para 3, Osteuroparecht 43(1997), 227 ff. (228)

13) z.B. Art. 86 para c) der Slowakischen Verfassung (1992), der Beitritt zu einem Staatenverbund durch den Erlass des Verfassungsgesetzes bedingt.

14) Art. 79 der russischen Verfassund (1993), in: EuGRZ 1994, 519 ff. (526)

15) Konsolidierte Fassung mit Änderungen durch den Vertrag von Amsterdam vom 2.10.1997, CONF/4005/97 ADD 1, abgedr. in:

Sonderbeilage zu NJW, EuZW, NVwZ und JuS

16) Sog. Singapore-Syndrom, um eine Wortschöpfung von Ralf Dahrendorf zu benutzen.