1. Einführung

Das Thema ist provozierend formuliert, und das gleich in mehrfacher Hinsicht. Es wird zumindest angedeutet, daß wir von einem Verfassungssystem der Staatengemeinschaft sprechen können. Zum anderen wird in der Formulierung vorausgesetzt, daß die Europäische Union hier eingebunden ist und einen Status hat. Beides ist, wenn wir den um sich greifenden Etatismus gerade in Deutschland ins Auge fassen, alles andere als selbstverständlich. Dennoch gebührt den Veranstaltern Dank für diese provozierende Formulierung. Ich nehme sie gerne auf und versuche, ihr gerecht zu werden.

Vor nicht langer Zeit habe ich in Den Haag versucht, die Besonderheiten des Systems der Staatengemeinschaft darzustellen, das mit der revolutionären Wende des Jahres 1945 seinen Ausgang genommen hat¹. Wer könnte bestreiten, daß die Entscheidung für ein umfassendes Gewaltverbot in Art. 2 Ziff. 4 der UN-Satzung und die Schaffung eines Durchsetzungssystems in Kapitel VII der Satzung der Beginn einer Konstitutionalisierung des Staatensystems ist²? Diese Feststellung muß getroffen werden, auch wenn jedem klar ist, daß es noch lange dauern wird, bis dieses System unangefochten funktioniert. Das ist aber bekanntlich bei der Entstehung des modernen Verfassungsstaates in vielen Fällen nicht anders gewesen. Ich halte es auch für völlig konsequent, wie es übrigens die neueste Koalitionsvereinbarung in Deutschland tut, von einem "Gewaltmonopol" des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen zu sprechen. Nur der Sicherheitsrat hat die Verfügung über Gewaltmaßnahmen nach diesem Verfassungssystem, wenn nicht die besonders genannten und jeweils besonders zu prüfenden Ausnahmetatbestände, insbesondere der Selbstverteidigung, vorliegen.

Es erscheint mir weiterhin nicht ernsthaft bestreitbar, daß die Durchsetzung von individuellen Menschenrechten auf der völkerrechtlichen Ebene ein Element der Konstitutionalisierung dieser Rechtsordnung ist. Es wird eine Beziehung des Individuums zu der Völkerrechtsordnung hergestellt. Ihm werden Rechte und zum Teil auch Durchsetzungsmittel gewährleistet. Wenn man 20 Jahre in der Europäischen Kommission für Menschenrechte mitgearbeitet hat und die dramatische Entwicklung von etwa 1978 bis 1998 ins Auge faßt, so ist ein Vergleich mit dem Vorkriegsvölkerrecht nicht möglich.

Welch umfassende und weltweit bemerkte Rolle die Europäische Union dabei spielt, kann man wahrscheinlich nur dann nicht verstehen, wenn man in einem Mitgliedstaat der Gemeinschaft zu Hause ist und die Außenperspektive nur selten zur Kenntnis nimmt. Ich verwende zur Vereinfachung den Terminus Europäische Union jetzt immer zur Zusammenfassung sämtlicher Strukturen der Unions- und Gemeinschaftsverträge.

Für die Welt außerhalb der Europäischen Union scheint es mir ganz unbezweifelt, daß diese Staatengemeinschaft eine wesentliche Rolle im Staatensystem spielt. Sie ist als Vertragspartner bei besonders wichtigen Wirtschaftsverträgen und im Rahmen der Welthandelsorganisation laufend präsent. Die Zahl der in dem Streitbeilegungssystem der WTO vom Jahre 1995 bis heute entschiedenen Fälle zeigt vor allem zwei immer wieder auftretende Parteien: die Vereinigten Staaten von Amerika und die Europäische Union³. Interessant ist hier übrigens terminologisch, daß die Berufungsinstanz jetzt European Communities als Singular verwendet⁴, ebenso wie das für United States geschieht. Die Einheit wird dadurch besonders betont.

Aber die Bedeutung geht weit über diesen Bereich hinaus. Die Menschenrechtsklauseln in den Verträgen der EU haben, wie kürzlich umfassend dargestellt worden ist⁵, im Grunde eine neue Dimension in das Wirtschaftsvölkerrecht gebracht. Die Bedeutung der Aktionen der Union bei der Durchsetzung von UN-Entscheidungen ist nicht zu übersehen und wird uns beschäftigen.

Vor allem sollte man sich aber auch klarmachen, daß das bisher freilich noch nicht voll integrierte Schengen-System für die Drittausländer die Kernstaaten der Gemeinschaft für Aus- und Einreise zu einer Einheit zusammenschweißt⁶. Man muß nur einmal gehört haben, wie ein Staatsangehöriger von Jugoslawien darauf hinweist, daß er ein Schengen-Visum habe und daher im Kerngebiet der Gemeinschaft reisen könne, um sich bewußt zu werden, welch außerordentliche Wirkung des dem Gemeinschaftsrecht bald eingegliederten Schengen- Systems hier in Frage steht.

Ich will versuchen, mich den damit aufgeworfenen Fragen in einigen Abschnitten zuzuwenden, in denen ich die Rolle der EU im Welthandelssystem, im Rahmen der Vereinten Nationen, als einseitiger Akteur im Völkerrecht und als Beförderer der Menschenrechte und des Entwicklungshilfesystems behandle.

2. Die EU im Welthandelssystem

Nachdem die Dualität der beiden Supermächte mit dem Fall der Berliner Mauer und den eintretenden Konsequenzen ihr Ende gefunden hat, wird, so scheint mir, sehr viel deutlicher, daß wir eine vergleichbare Dualität im Bereich des Welthandelssystems vor uns haben, wobei allerdings die Rolle Japans berücksichtigt werden muß, das jedenfalls in bestimmten Zusammenhängen als echte dritte Kraft zu sehen ist. Es scheint mir aber, daß in der Auseinandersetzung um die rechtliche Ordnung sehr viel stärker der Dualismus USA - Europäische Union spürbar ist. Das zeigt sich sehr deutlich, wenn man die Rolle der EU in den Streitbeilegungsverfahren berücksichtigt. Japan war hier lediglich in einer Nebenrolle involviert.

Besonders charakteristisch ist auch die äußerst aktive Rolle, die die Europäische Union in Verfahren spielt, die sie selbst nicht unmittelbar betreffen. Der von der Berufungsinstanz gerade entschiedene Fall über das Importverbot der USA für Shrimps⁷ zeigt die Rolle der Europäischen Union deutlich. Sie hatte der Berufungsinstanz im Grunde die These vorgetragen, die dann zur Grundlage der Entscheidung wurde.

Die Union hatte ausdrücklich auf die Notwendigkeit internationaler Lösungen gegenüber einseitigen Maßnahmen Bezug genommen⁸. Sie hatte dann erklärt, es sei nicht auszuschließen, daß in Extremfällen auch einseitige angemessene Maßnahmen zulässig sein könnten, um globale Umweltressourcen zu schützen. Das sei aber nur in Ausnahmefällen denkbar. Ein Mitgliedstaat habe dann zu zeigen, daß eine Schutzmaßnahme angemessen sei und nicht über das erforderliche Maß hinausgehe. Außerdem müsse der Mitgliedstaat echte Versuche gemacht haben, mit anderen Mitgliedstaaten zu einem internationalen Übereinkommen zu gelangen. Das hätten die USA in keiner Weise unter Beweis gestellt. Ganz ähnlich hat dann der Beschwerdeausschuß entschieden.

Wie stark die Rolle ist, die die Gemeinschaft hier nach außen spielt, mag man auch an der Geschichte der EG-Verordnungen über die Einfuhr von Pelzen wilder Tiere erkennen. Mit einer Verordnung vom 4. November 1991 wurde festgelegt, daß vom 1. Januar 1995 an keine Pelze mehr eingeführt werden dürfen, wenn in den Ursprungsstaaten Fallen verwendet werden, die nicht "international humane trapping standards" entsprechen⁹. Man mag darüber streiten können, ob die Terminologie hier eigentlich zutreffend ist. Jedenfalls aber ist die Wirkung einer solchen Maßnahme der Union nach außen bei der Größe des Wirtschaftsraumes der Union von enormer Bedeutung. Durch eine weitere Verordnung vom 19. Juli 1994 ist der Termin herausgeschoben worden, weil im Rahmen der International Standardisation Organisation die Feststellung von humane trapping standards erst 1995 möglich sei. Das führe dazu, daß die Ursprungsstaaten der Pelze noch keine Standards hätten, die sie unproblematisch anwenden könnten. Es heißt außerdem wie folgt:

"Whereas an important number of major fur-exporting countries have demonstrated that sufficient progress is being made towards the abolition of the leghold trap and/or in developing humane methods of trapping;

Whereas, under the circumstances, the implementation of the prohibition of Article 3 (1) of Council Regulation (EEC) No 3254/91 on 1 January 1995 could not only negatively affect the work of the International Standardization Organization with a view to developing international humane trapping standards, but also seriously reduce the incentive for third countries to make further national progress with regard to humane trapping."¹⁰

Aus diesem Grunde wurde die Frist zunächst ausgesetzt. Mit Verordnung vom 10. Januar 1997 ist dann ein jetzt wirksames Importverbot verhängt worden¹¹.

Sie werden sich fragen, warum ich einen so merkwürdigen Fall hier darlege. Ich tue es, weil er nach meiner Auffassung ein Beispiel für die außerordentliche Wirksamkeit ist, mit der die Europäische Union nach außen im Welthandelssystem tätig ist und in diesem Zusammenhang die von ihr für richtig gehaltenen Standards durchsetzt. Der Fall ist im Grunde völlig den bekannten Tuna-Dolphin-¹² und Shrimp-Turtle-Fällen¹³ vergleichbar, in denen die Maßnahmen der USA jeweils im Rahmen der WTO für vertragswidrig gehalten worden sind. Der rechtlich entscheidende Unterschied liegt allerdings darin, daß die Europäische Union auf die internationale Entwicklung Rücksicht genommen und dafür gesorgt hat, daß ihre Importrestriktionen insofern in die internationalen Bestrebungen passen. Sie hat ein Agreement on International Humane Trapping Standards mit Kanada und der Russischen Föderation abgeschlossen und damit die wichtigsten Lieferstaaten rechtlich verpflichtet, die von ihr für richtig gehaltenen Maßnahmen anzuwenden.

3. Die EU im System der Vereinten Nationen

Die Union ist nicht Mitglied der Vereinten Nationen und kann es auch nach der gegenwärtigen Rechtslage nicht werden, die sich voraussichtlich nicht verändern wird. Die Bindung der Union an Maßnahmen der Vereinten Nationen verläuft insofern indirekt über die Bindung der Mitgliedstaaten, die sämtlich Mitglieder der Vereinten Nationen sind, was nicht immer der Fall war. Art. 48 Abs. 2 der UN-Satzung kann man als eine glückliche Vorwegnahme der Probleme ansehen, die sich hier stellen könnten. Danach werden die Beschlüsse des Sicherheitsrates von den Mitgliedern der Vereinten Nationen unmittelbar sowie durch Maßnahmen in den geeigneten internationalen Einrichtungen durchgeführt, deren Mitglieder sie sind.

Hiermit wird einmal geklärt, daß die Zugehörigkeit zu internationalen Einrichtungen, wie sie hier vorausgesetzt wird, an der Bindung der Mitgliedstaaten naturgemäß nichts ändert. Weiter wird aber durch die Normierung auch deutlich, daß es keineswegs ein Verstoß gegen die UN- Satzung ist, wenn etwa Boykottmaßnahmen der Vereinten Nationen nicht durch staatliches Recht, sondern durch dem staatlichen Recht äquivalentes Recht einer internationalen Einrichtung durchgeführt werden. Hieran hätte man durchaus Zweifel haben können.

Seit langem werden Entscheidungen des Sicherheitsrates gemäß Art. 41 der Satzung, vor allem Entscheidungen über Beschränkungen des Wirtschaftsverkehrs, im Rahmen des EU-Systems umgesetzt. Seit Maastricht wird zunächst ein gemeinsamer Standpunkt gemäß Art. J.2 des Unionsvertrages gefaßt und sodann im Rat nach Art. 228a EG-Vertrag eine rechtliche Umsetzung der UN-Maßnahme beschlossen, meist durch Verordnung. Damit wird dann der Wirtschaftsverkehr verboten, der von der Entscheidung des Sicherheitsrates gemäß Art. 41 UN-Satzung erfaßt wird. Beispiele dieser Art sind seit 1989/90 sehr zahlreich¹⁴.

Es gibt allerdings einen Bereich, der aus diesem System herausfällt. Handelsbeschränkungen nach Art. 41 der UN-Satzung beziehen sich fast immer auch auf Handel mit Waffen. Hierfür hat die Gemeinschaft nach gegenwärtigem Recht keine Zuständigkeit. Hier wird zwar auch im Rahmen der GASP eine gemeinsame Position beschlossen, die Durchsetzung erfolgt aber allein durch Einzelmaßnahmen der Mitgliedsstaaten.

Eine Merkwürdigkeit, die von außen wohl kaum zur Kenntnis genommen wird, besteht in der deutschen Praxis, die Verordnung der Gemeinschaft über die Handelsbeschränkung in einer deutschen Rechtsverordnung in vollem Umfang zu wiederholen, auch wenn es sich um Maßnahmen handelt, die eindeutig in den Zuständigkeitsbereich der Gemeinschaft fallen. Das geschieht, um dem Handelsverbot eine Sanktion nach Ordnungswidrigkeitenrecht oder Strafrecht hinzuzufügen.

Die deutschen Formulierungen lauten dann: "Zur Gewährleistung der Straf- und Bußgeldbewehrung entsprechender Verbote der Europäischen Gemeinschaften sind verboten:..." Dann folgt der volle Text der EG-Verordnung. Ohne daß das hier im einzelnen auszuführen ist, erscheint die deutsche Praxis außerordentlich fragwürdig. Meines Erachtens muß es möglich sein, die Straf- und Bußgeldbewehrung unmittelbar auf die Gemeinschaftsverordnung zu beziehen. Interessanterweise ist das aus auch in § 34 Abs. 4 des Außenwirtschaftsgesetzes vorgesehen, geschieht aber in der Praxis kaum. Hier scheint die Rolle der Union im UN-System dringend verstärkungswürdig.

Der Europäische Gerichtshof hat den Sanktionsentscheidungen des Sicherheitsrats zudem eine unmittelbare Rolle in der Gemeinschaftsrechtsordnung verschafft. Er hat sie einerseits zur Auslegung der sie umsetzenden Gemeinschaftsrechtsakte herangezogen¹⁵, durch sie aber etwa auch ein besonderes öffentliches Interesse begründet, das die Einschränkung von Grundrechten rechtfertige¹⁶.

Auch wenn die Union nicht Mitglied der Vereinten Nationen ist, so kann ihre Präsenz im Rahmen dieses Systems nicht übersehen werden. Seit langer Zeit gibt der Vorsitz im Rahmen der Generalversammlung der Vereinten Nationen Erklärungen ab. Hier ist die Union als solche im UN-System sichtbar. Im Sicherheitsrat gab es noch vor kurzem eine deutliche Zurückhaltung der beiden ständigen Mitglieder, etwa die Erklärung eines nichtständigen Mitgliedes, das den Vorsitz der EU inne hatte, zu akzeptieren. Noch 1996 verwahrte sich der britische Vertreter im Sicherheitsrat ausdrücklich dagegen, daß eine Stellungnahme des deutschen Vorsitzes im Sicherheitsrat auf Großbritannien bezogen sein könnte¹⁷.

Art. J.5 Abs. 1 EU-Vertrag (Art. 18 Abs. 1 EUV neu¹⁸) erklärt ausdrücklich, daß der Vorsitz die Union in Angelegenheiten der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik vertritt. Gemäß Absatz 2 (Art. 19 EUV neu) wird in internationalen Organisationen und auf internationalen Konferenzen der Standpunkt der Union grundsätzlich vom Vorsitz dargelegt. Rechtlich kann meines Erachtens kein Zweifel bestehen, daß diese Regelungen in Art. J.5 Abs. 1 und Abs. 2 (Art. 18, 19 EUV neu) auch für den Sicherheitsrat gelten. Freilich ist dort nicht immer der Vorsitz vertreten. In diesem Fall müssen sich die ständigen Mitglieder Großbritannien und Frankreich für die Standpunkte und Interessen der Union einsetzen, wie es Art. J.5 Abs. 4 UAbs. 2 (Art. 19 Abs. 2 UAbs. 2 EUV neu) festlegt. Trotz etwas verwirrender Änderungen im Wortlaut dürfte sich an dieser Rechtslage durch den Amsterdamer Vertrag nichts geändert haben.

Von ganz besonderer Bedeutung ist die Frage, inwieweit auf die Dauer eine Zuständigkeit der Union für die Durchführung von UN-Maßnahmen mit einer militärischen Komponente getroffen wird. Hier ist durch Amsterdam ein wichtiger Schritt getan worden, indem Art. 17 Abs. 2 EUV (neu) die seinerzeit für die WEU auf dem Petersberg beschlossenen Handlungsformen¹⁹ ausdrücklich zum Bestandteil des Unionssystems macht. Art. 17 Abs. 1 erklärt zunächst, daß die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik sämtliche Fragen umfaßt, welche die Sicherheit der Union betreffen. Die Westeuropäische Union wird wie schon in Maastricht als integraler Bestandteil der Entwicklung der Union bezeichnet. Über die bisherige Regelung hinausgehend heißt es aber dann, daß die Westeuropäische Union der Union den Zugang zu einer operativen Kapazität in Zusammenhang mit Abs. 2 eröffnet. In Abs. 2 heißt es:

"Die Fragen, auf die in diesem Artikel Bezug genommen wird, schließen humanitäre Aufgaben und Rettungseinsätze, friedenserhaltende Aufgaben sowie Kampfeinsätze bei der Krisenbewältigung einschließlich friedensschaffender Maßnahmen ein."

Es ist klar, daß hier vor allem auch an die Durchführung von Mandaten des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen gemäß Kapitel VII der Satzung gedacht ist. Auch wenn derartige Mandate bisher nicht an Union und WEU erteilt worden sind, so ist von der Seite der europäischen Institutionen dafür die Voraussetzung geschaffen worden. Das gilt, wenn der Amsterdamer Vertrag in Kraft getreten sein wird, wobei allerdings auch aufgrund der bisherigen Rechtslage eine solche Lösung nicht ausgeschlossen gewesen wäre.

Mit der Einfügung in den Unionsvertrag ist eine rechtlich schwer zu würdigende Lage beendet worden, die seit 1993 bestand. Damals hatten der Rat der Europäischen Union und der WEU- Ministerrat ein gleichlautendes Dokument verabschiedet, wonach Einigkeit zwischen beiden Organisationen darüber bestand, daß Aktionen der WEU in folgenden Fällen durchgeführt werden konnten:

1. "Der Einsatz militärischer Beobachter, etwa bei Waffenstillstandsüberwachungen,
2. Peace-keeping-Einsätze,
3. Überwachung der Einhaltung von Sanktionen,
4. Peace-enforcement, d. h. Waffeneinsatz zur Durchsetzung der Befriedung."²⁰

Man konnte darüber streiten, ob in dem Dokument eine völkerrechtliche Vereinbarung zwischen der Europäischen Union und der WEU gesehen werden mußte. Nach meiner Ansicht spricht alles dafür, die Absprache so einzuschätzen. Letztlich ist das aber gleichgültig, weil jedenfalls die in der Praxis wesentliche Grundlage für die Durchführung derartiger Einsätze festgelegt worden war.

Das Spannungsverhältnis zwischen der Rolle Frankreichs und Großbritanniens als ständigen Mitgliedern des Sicherheitsrates einerseits und Mitgliedstaaten der EU andererseits dürfte immer noch erheblich sein und letztlich die Rolle der EU jedenfalls im Rahmen des Sicherheitsrates, aber darüber hinaus auch im ganzen Sicherheitssystem der Vereinten Nationen erheblich relativieren. Nach Art. 19 Abs. 2 UAbs. 2 EUV (neu), der insofern von Maastricht nicht abweicht, werden sich die Mitgliedstaaten, die auch Mitglieder des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen sind, abstimmen und die übrigen Mitgliedstaaten in vollem Umfang unterrichten. Dann kommt aber das Entscheidende:

"Die Mitgliedstaaten, die ständige Mitglieder des Sicherheitsrates sind, werden sich bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben unbeschadet ihrer Verantwortlichkeiten aufgrund der Charta der Vereinten Nationen für die Standpunkte und Interessen der Union einsetzen."

Der hier verborgene Formelkompromiß ist bisher nicht aufgelöst worden. Die Uneinigkeit zwischen Großbritannien und Frankreich in zentralen Fragen der Sicherheitspolitik bricht hier immer wieder durch. Das war auch in Zusammenhang mit der Kosovo-Krise zu erkennen. Nur wenn Frankreich und Großbritannien bereit wären, im Sicherheitsrat nur noch mit einer Stimme zu sprechen, die regelmäßig gleichzeitig die Stimme der EU wäre, könnte sich hieran etwas ändern. Dafür sind aber bisher wohl keine Aussichten vorhanden.

1. Die EU mit WEU als Regionalorganisation und einseitiger Akteur

Im Rahmen des UN-Systems dürfte die Rolle von Regionalorganisationen weiterhin zunehmen. Dabei geht es einerseits darum, daß Regionalorganisationen in ausdrücklicher Abstimmung mit dem Sicherheitsrat tätig werden, andererseits aber auch darum, daß sie einseitig handeln.

Einseitige Aktionen sind ohne weiteres dann möglich, wenn sie durch Völkerrecht im konkreten Fall erlaubt sind. Das gilt etwa für Aktionen, die mit der Zustimmung des Terrritorialstaates stattfinden und insofern eindeutig rechtmäßig sind. Humanitäre Aktionen, Rettungseinsätze, aber auch friedenserhaltende Aufgaben können in dieser Weise ohne ausdrückliches Mandat des Sicherheitsrates durchgeführt werden. Dafür schafft der Amsterdamer Vertrag mit Art. 17 Abs. 2 EUV (neu) zum ersten Mal eine klare Rechtsgrundlage im Rahmen des EU-Systems. Dabei ist die WEU der bewaffnete Arm der EU.

Freilich ergibt sich hier eine faktische Begrenzung aus der Vorrangposition der NATO. Einsätze der WEU ohne Zurverfügungstellung von NATO-Einrichtungen sind praktisch unmöglich. Deswegen müssen sowohl NATO-Kommandostrukturen als auch NATO- Einrichtungen ad hoc an die WEU ausgeliehen werden, wenn diese allein handeln will. Dafür sind bereits Absprachen getroffen worden, etwa bezüglich der Alliierten Streitkräftekommandos, aber auch durch ein Sicherheitsabkommen zwischen der WEU und der NATO, das der WEU den Zugang zu klassifizierten Dokumenten der NATO ermöglicht²¹.

Die hier auftauchenden Fragen der Abstimmung zwischen EU, WEU und NATO sind bisher nach allem Anschein nicht wirklich geklärt. Innerhalb der NATO gibt es eine Diskussion über die Herausbildung einer europäischen Komponente und der Vorbereitung von Einsätzen, an denen lediglich die europäischen NATO-Staaten teilnehmen. Diese Möglichkeit ist in verschiedenen Texten ausdrücklich vorgesehen²².

Wenn man von diesem Modell ausgeht, so stellt sich freilich die schwierige Frage, nach welchen Kriterien zwischen derartigen europäischen NATO-Einsätzen und WEU-Einsätzen der eben erörterten Art unterschieden werden soll und welche politischen Gründe für die eine oder andere Lösung maßgeblich sein werden. Es spricht vieles dafür, daß die USA ein starkes Interesse daran haben werden, wichtige Einsätze im NATO-Rahmen zu halten. Das bedeutet dann, daß sie bei Planung und Durchführung von Anfang an beteiligt sind, auch wenn sie selbst keine Truppen stellen.

Demgegenüber wären sie bei der WEU-Lösung erst beteiligt, wenn sich die Frage stellt, ob die NATO bereit ist, Kommandostrukturen oder anderes an die WEU auszuleihen. Es macht einen erheblichen Unterschied, ob man von Anfang an an der Erörterung der Alternativen und der Planung beteiligt ist, oder ob man erst gefragt wird, wenn eine vollständige Planung vorliegt. Es erscheint daher einsichtig, daß aus amerikanischer Sicht für alle wichtigen Fragen allein die NATO reserviert bleiben soll.

Der bisherige Art. J.4 Abs. 4 (Art. 17 Abs. 1 UAbs. 3 EUV neu) erklärt generell, daß die Politik der Union die Verpflichtung der Mitgliedstaaten aus dem Nordatlantikvertrag achtet und mit der im Rahmen der NATO festgelegten gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik vereinbar ist. Die hier rechtlich festgelegte Harmonisierung ist nicht leicht aufzulösen. Erst die Praxis wird zeigen, ob eine nach außen erkennbare Rolle von EU und WEU entstehen wird.

Besonders bedeutsam sind einseitige EU-Maßnahmen, die in Krisenfällen eine nichtmilitärische Unterstützung für Friedenserhaltung oder �wiederherstellung vornehmen. Ein besonders gutes Beispiel ist die durch Verordnung der Gemeinschaft festgelegte Flugverbotsregelung für die Fluglinie Restjugoslawiens JAT. In der Begründung heißt es ausdrücklich:

�Die Entwicklungen im Kosovo haben den Sicherheitsrat der Vereinten Nationen bereits veranlaßt, gegen die Bundesrepublik Jugoslawien ein Waffenembargo gemäß Kapitel VII der Charta der Vereinten Nationen zu verhängen und zusätzliche Maßnahmen für den Fall in Erwägung zu ziehen, daß kein konstruktiver Fortschritt im Hinblick auf eine friedliche Lösung der Situation im Kosovo erzielt wird.

...

Die Regierung der Bundesrepublik Jugoslawien hat die willkürlichen Gewaltakte und die brutale militärische Repression gegen ihre eigenen Bürger nicht eingestellt; dies stellt eine ernsthafte Verletzung der Menschenrechte und des humanitären Völkerrechts dar. Sie hat ferner keine wirksamen Schritte unternommen, um durch einen friedlichen Dialog mit der Gemeinschaft der Kosovo-Albaner eine politische Lösung für die Kosovo-Frage zu suchen, damit Frieden und Sicherheit in der Region aufrecht erhalten werden.�²³

Die Rechtsgrundlage dieser Maßnahme hat völkerrechtlich offenbar zu erheblichen Diskussionen im Rahmen der Union geführt. Großbritannien hat zunächst erklärt, es sehe sich an das Luftverkehrsabkommen mit Restjugoslawien gebunden. Schließlich hat sich aber die Auffassung durchgesetzt, die die Bundesregierung vertreten hatte und die ein besonders wichtiges Beispiel für die Zulässigkeit der Repressalie durch nicht unmittelbar betroffene Staaten der Organisationen ist.

Die extremen Menschenrechtsverletzungen im Kosovo wurden in internen Papieren des Auswärtigen Amtes zutreffend als Rechtsgrundlage dafür angesehen, daß auch nicht unmittelbar betroffene Drittstaaten, hier die Staaten der EU, zu Repressalien gegen Restjugoslawien greifen. Das muß dann auch für die Union und die EG gelten. Die EG- Verordnung ist auf Art. 228a EGV gestützt. Die Auffassung ist meines Erachtens völlig zutreffend. Sie ist ein besonders gutes Beispiel dafür, daß die EU in die Rolle eines wichtigen Akteurs im Völkerrecht hineinwächst.

Man kann sogar fragen, ob nicht die Gefährdung der Sicherheit und Ordnung in der EU durch unkontrollierte Flüchtlingsströme auch eine Betroffenheit der EU erzeugen könnte, die schon von daher Repressalienrechte auch der Union auslösen würde. Die Schwierigkeit ist hier freilich, daß es sich um Materien handelt, bei denen die EU-Zuständigkeit mindestens begrenzt ist.

2. Die Rolle der EU bei der Durchsetzung der Menschenrechte

Das sich immer stärker entfaltende Verfassungssystem der Staatengemeinschaft erkennt allen Menschen dieser Erde die in einer Vielzahl internationaler Dokumente festgelegten Mindestgarantien der Menschenrechte zu. Bei aller Schwierigkeit der Durchsetzung dieser Rechte kann nicht übersehen werden, daß in den letzten Jahrzehnten erhebliche Fortschritte gemacht worden sind. Dazu hat die EU wesentlich beigetragen. Ihre Rolle wird auch hier intern deutlich weniger wahrgenommen als von außen.

Während die assoziierten AKP-Staaten in den 70er Jahren lange Zeit die Aufnahme ausdrücklicher Menschenrechtsklauseln in das Lomé-Abkommen, das die Grundlage der Assoziierung bildet, als Intervention in ihre eigenen Angelegenheiten ablehnten, änderte sich die Haltung in den 80er Jahren deutlich. Art. 5 des heute geltenden Lomé-Abkommens²⁴ formuliert in Abs. 1 UAbs. 3:

"Die Achtung der Menschenrechte und der demokratischen Grundsätze und der Rechtsstaatlichkeit, die den Beziehungen zwischen den AKP-Staaten und der Gemeinschaft sowie allen Bestimmungen dieses Abkommens zugrunde liegt und sowohl für die Innenpolitik als auch die internationale Politik der Vertragsparteien bestimmt ist, bildet einen wesentlichen Bestandteil dieses Abkommens."

Die hier gemeinten Menschenrechte werden in einer Reihe von Regelungen des Art. 5 noch weiter ausgeführt. Art. 366a enthält dann ein Verfahren zur Durchsetzung der Verpflichtung:

�Ist eine Vertragspartei der Auffassung, daß eine andere Vertragspartei eine Verpflichtung im Zusammenhang mit einem der wesentlichen Bestandteile bei Art. 5 verletzt hat, so ersucht sie, sofern keine Eile geboten ist, die betreffende Vertragspartei um Konsultationen mit dem Ziel, die Situation eingehend zu prüfen und erforderlichenfalls für Abhilfe zu sorgen.�

Besonders wichtig ist die in Abs. 3 des Art. 366a festgelegte Handlungsmöglichkeit:

"Die betreffende Vertragspartei, die einen Verstoß gegen eine Verpflichtung geltend gemacht hat, kann, falls trotz aller Bemühungen keine Lösung gefunden worden ist, am Ende des in Abs. 2 Unterabs. 3 genannten Zeitraums oder � sofern Eile geboten ist oder die Konsultationen abgelehnt wurden, - sofort geeignete Maßnahmen ergreifen, die erforderlichenfalls auch die teilweise oder vollständige Aussetzung der Anwendung des Abkommens auf die betreffende Vertragspartei umfassen können."

Die Gemeinschaft hat in der Tat in einer ganzen Reihe von Fällen Sanktionen durchgeführt und zugesicherte Zahlungen verweigert. Das gilt etwa für Haiti 1991 bis 1995, Kenia 1991, Malawi 1992/93, Äquatorialguinea 1993, Zaire 1993, Togo 1993, Gambia 1994, Nigeria 1995. Die Einzelheiten sind in einer, wie ich zu meiner Freude sagen kann, bei mir entstandenen ausgezeichneten Dissertation des am Walter-Hallstein-Institut für europäisches Verfassungsrecht arbeitenden jungen Juristen Frank Hoffmeister dargestellt worden. Die Arbeit ist soeben veröffentlicht worden²⁵.

Die Gemeinschaft hat ähnliche Klauseln mit mittel- und osteuropäischen Staaten vereinbart. In den systematischen Richtlinien zum Vertragsabschluß vom 30. Mai 1995, die von der Gemeinschaft festgelegt worden sind, ist die Aufnahme derartiger Bestimmungen generell vorgesehen. Es heißt dort:

"Die Wahrung der Grundsätze der Demokratie und die Achtung der Menschenrechte ... bilden einen wesentlichen Bestandteil dieses Abkommens."²⁶

Ebenfalls ist das Verfahren für die Suspendierung dem Lomé-System vergleichbar festgelegt worden. Die Praxis hat gezeigt, daß die hier erörterten Regelungen keineswegs auf dem Papier stehen. Sie haben erhebliche Wirkung entfaltet²⁷. Bei dem Stellenwert, der Hilfsaktionen der Gemeinschaft gegenüber Entwicklungsländern insgesamt zukommt, ist der damit verbundene Prozeß einer Beförderung des Menschenrechtsschutzes hoch einzuschätzen. Es läßt sich wahrscheinlich sogar sagen, daß die Gemeinschaft und Union hier offensiver handeln kann, als das für einen einzelnen Mitgliedstaat gilt. Wenn im Rat Konsens besteht, so ist es sehr schwer, dieses Handeln als einseitige Maßnahme aus irgendwelchen politischen Präferenzen abzutun. Die Menschenrechtsaußenpolitik der Europäischen Union ist insgesamt eine häufig übersehene, sehr wirksame Dimension für das Profil in der Welt.

Es mag sinnvoll erscheinen, in diesem Zusammenhang auch kurz den Blick auf die berühmte Frage zu lenken, ob das Verfassungssystem der Union im Bereich des Menschenrechtsschutzes intern ergänzt werden müßte. Es ist kaum mehr möglich, zu diesem Thema irgendetwas Neues zu sagen. Die Fronten sind relativ klar²⁸. Auf der einen Seite wird die Ausarbeitung eines eigenen Kataloges der Union immer wieder gefordert. Demgegenüber argumentiert eine wohl eher begrenzte Gruppe, daß ein derartiger Katalog kaum Wesentliches beitragen würde und außerdem die große Gefahr enthielte, ein störendes Element zwischen der Gemeinschaft und dem System des Menschenrechtsschutzes nach der Europäischen Menschenrechtskonvention zu werden. Daß politisch kein wirklicher Wille besteht, einen eigenen Katalog zu erarbeiten, hat Amsterdam klar gezeigt. Nach meiner Überzeugung ist es viel wichtiger, im Sekundärrecht der Union Rechtsschutz umfassend festzulegen. Daß dann, wie die Rechtsprechung des EuGH es zeigt²⁹, auch die Grundrechte der Europäischen Menschenrechtskonvention sowie der Mitgliedstaaten berücksichtigt werden, erscheint eindeutig.

Ein gutes Beispiel ist die EUROPOL-Diskussion. Hier geht es in Wahrheit nicht um die Frage, neue Grundrechte zu erfinden. Vielmehr ist die Frage, inwieweit ein Rechtsschutz gewährleistet wird, der dann die Einhaltung etwa von Art. 8 EMRK überprüfen könnte³⁰.

Eine besondere Problematik bei der Schaffung von Gemeinschaftsgrundrechten kann nicht übersehen werden und ist nicht leicht zu behandeln. Grundrechte haben die Tendenz, ausdehnend ausgelegt zu werden. Sie haben auch, wie alle föderalen Systeme zeigen, die Tendenz, den Spielraum der eingeordneten Einheiten, Einzelstaaten, Kantone und ähnliches, einzuengen. Diese Sorge ist bei vielen Mitgliedstaaten mit Händen zu greifen. Von daher erscheint ein Katalog der Grundrechte eine nur schwer zu verwirklichende Zielsetzung.

Ich halte es auch für fragwürdig, nach dem ablehnenden Gutachten des EuGH³¹ die Diskussion um einen formellen Beitritt der Union zur Europäischen Menschenrechtskonvention erneut zu beleben. Es ist klar, daß ein derartiger Beitritt nur nach Änderung der Unions- und Gemeinschaftsverträge sowie der Europäischen Menschenrechtskonvention möglich wäre. Er würde außerdem zusammenfallen mit der Ausdehnung des Systems der Europäischen Menschenrechtskonvention bis zum Pazifik. Ich sehe zur Zeit keine leicht erreichbare Lösung, bei der eine Unterstellung des EuGH unter den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte bei der Beurteilung von Menschenrechtsfragen in der Union wirklich Fortschritte brächte.

Gewiß erscheint eine solche Haltung in gewissem Sinne widersprüchlich, wenn man die Unterstellung des House of Lords und des Bundesverfassungsgerichts unter den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte richtig und bewahrenswert findet. Der Unterschied, der in seiner Bedeutung nicht zu überschätzen ist, liegt aber meines Erachtens darin, daß der EuGH eben ein international zusammengesetztes Gericht ist, in dem die gemeinsamen Grundrechtsstandards, die sich in Europa entwickelt haben, bereits in dem Entscheidungssystem aufgehoben sind. Das sollte echte Probleme normalerweise ausschließen.

3. Schlußbemerkungen

Wenn man zehn Jahre nach dem Fall der Mauer in Berlin über die Einbindung der Union in das Weltverfassungssystem spricht, so kann man ihre Rolle bei einer der dramatischsten Umgestaltungen in Europa nicht übersehen.

Daß es 1989/90 möglich war, die deutsche Wiedervereinigung beinahe geschäftsmäßig als einen rechtlichen Vorgang abzuwickeln, ohne daß eine wesentliche Störung der internationalen Beziehungen eintrat, war vor allem der Einbindung der Bundesrepublik Deutschland in das System der europäischen Strukturen zu verdanken. Deren Außenwirkung zeigte sich in ganz besonderem Maße in dem Verhältnis zur Sowjetunion. Mir scheint es besonders notwendig, in Deutschland immer wieder auf diesen Vorgang hinzuweisen, der die historische Legitimation des europäischen Systems in ganz besonderer Weise erneut bestätigt hat.

Das System der Europäischen Gemeinschaft war die Antwort einiger großer Europäer auf die Katastrophe des Zweiten Weltkrieges. Die allein an einzelstaatlichen Interessen orientierte Politik der europäischen Regierungen in der Zwischenkriegszeit wurde als wesentlicher Grund für das Aufkommen faschistischer und barbarischer Haltungen gegenüber dem Menschen, dem Recht und dem Gebot friedlicher Beziehungen zwischen den Staaten angesehen. Um derartige Gefahren niemals wieder in Europa aufkommen zu lassen, wurde das Gemeinschaftssystem entworfen.

Die Rückkehr der Bundesrepublik Deutschland als gleichberechtigter Partner nach Europa nur acht Jahre nach dem Zweiten Weltkrieg war eine Chance, deren Bedeutung junge Menschen heute nur noch dann erfassen können, wenn sie sich mit der historischen Situation vertraut machen. Aber auch den Jüngsten unter uns muß doch klar sein, daß die Wiedervereinigung Deutschlands nur und allein aufgrund der Existenz der europäischen Institutionen derart reibungslos und störungsfrei vor sich gehen konnte. Die Eingliederung der DDR nicht nur über Art. 23 GG in die Bundesrepublik Deutschland, sondern eben auch in die Europäische Gemeinschaft war hier von ganz wesentlicher Bedeutung.

Walter Hallstein stellte 1973 fest:

"Die Handlungsfähigkeit der Gemeinschaft nach außen ist immer noch ein unbefriedigendes Kapitel. Die Hemmnisse liegen überwiegend bei den traditionellen Sachwaltern der nationalen Souveränitäten, bei den hohen Beamten und bei den diplomatischen Diensten."³²

Auch wenn die Bedeutung der Gemeinschaft in den seither vergangenen 25 Jahren auch nach außen ungeheuer zugenommen hat, so wird man nicht verkennen dürfen, daß das hier angedeutete Spannungsverhältnis noch auf lange Zeit bestehen wird.

Lassen Sie mich schließen mit Sätzen von Hallstein, die am 18. November 1959, also fast genau vor 40 Jahren ausgesprochen wurden:

"Ich stehe nicht einen Augenblick an zu bekennen: Ich glaube, daß die Entwicklung in der Richtung auf eine föderative Bildung, eine im vollen Sinn des Wortes politische föderative Bildung verlaufen wird. Nur die Gewalt, eine zerstörerische Gewalt könnte uns hindern, dieses Ziel zu erreichen. Das Ziel selbst ist in der Natur der Sache begründet. Und es ist eine der großartigsten und beglückendsten Erfahrungen der Gegenwart, daß wir es nicht mehr für eine Illusion zu halten brauchen, trotz allem, was an Trennendem in der leidvollen Geschichte des alten Kontinents beschlossen liegt."³³

Es ist nicht wichtig, ob wir dieses als Staatenverbund oder wie immer bezeichnen. Wichtig ist, daß wir auf diese Weise die Rolle Europas gegenüber der Außenwelt erkennen und weiter ausbauen.

¹J.A. Frowein, Reactions by Not Directly Affected States to Breaches of Public International Law, Recueil des Cours 248 (1994), S. 345 ff.

²Vgl. dazu nur A. Verdross / B. Simma, Universelles Völkerrecht: Theorie und Praxis, 1976, S. 71 ff.; P.-M. Dupuy, The Constitutional Dimension of the Charter of the United Nations Revisited, Max Planck Yearbook of United Nations Law 1 (1997), 1; eingehend B. Fassbender, UN Security Council Reform and the Right to Veto, 1998, S. 19 ff.

³Vgl. nur D.P. Steger, WTO Dispute Settlement, in: Ph. Ruttley / I. MacVay / C. George, The WTO and International Trade Regulation, S. 53 ff. (56); Th. Cottier, Dispute Settlement in the World Trade Organization: Characteristics and Structural Implications for the European Union, Common Market Law Review 35 (1998), 325 (351).

⁴Vgl. nur WTO-Berufungsinstanz, United States - Import Prohibitions of Certain Shrimp and Shrimp Products, Bericht v. 12.10.1998, WT/DS58/AB/R, §§ 65 ff.

⁵F. Hoffmeister, Menschenrechts- und Demokratieklauseln in den vertraglichen Außenbeziehungen der Europäischen Gemeinschaft, 1998.

⁶Vgl. dazu allgemein H.C. Taschner, Schengen, 1997.

⁷S. oben Fn. 4.

⁸WTO-Berufungsinstanz, Bericht (Fn. 4), § 68.

⁹Art. 3 VO (EWG) 3254/91 vom 04.11.1991, ABlEG 1991 L 308, S. 1 ff.; vgl. auch Abdruck und Zusammenstellung relevanter Dokumente in International Legal Materials 1998, 532.

¹⁰Präambel der VO (EG) 1771/94 vom 19.07.1994, ABlEG 1994 L 184, S. 3 ff.

¹¹VO (EG) 35/97 vom 10.01.1997, ABlEG 1997 L 8, S. 2 ff.

¹²Vgl. die nicht angenommenen Berichte der Panels vom 03.09.1991, BISD 39S/155 - United States - Restrictions on Imports of Tuna (I), und vom 10.06.1994, DS29/R - United States - Restrictions in Imports of Tuna (II).

¹³S. oben Fn. 4.

¹⁴Vgl. im einzelnen J.A. Frowein, Implementation of Security Council Resolutions taken under Chapter VII in Germany, in: E. Riedel (Hrsg.), German Reports on Public Law, 1998, S. 9 ff.

¹⁵EuGH, Urt. v. 30.07.1996, Rs. C-84/95 - Bosphorus, Slg. 1996, I-3953 (3983); Urt. v. 27.02.1997, Rs. C-177/95 - Ebony Maritime, Slg. 1997, I-1111 (1139).

¹⁶EuGH, Urt. v. 30.07.1996, Rs. C-84/95 - Bosphorus, Slg. 1996, I-3953 (3987); Urt. v. 27.02.1997, Rs. C-177/95 - Ebony Maritime, Slg. 1997, I-1111 (1143); EuG, Urt. v. 28.04.1998, Rs. T-184/95 - Dorsch Consult, Nr. 86 ff.

¹⁷UN Press Release SC/6233 vom 14.06.1997, S. 7 f.

¹⁸In der Fassung des Amsterdamer Vertrags vom 02.10.1997.

¹⁹Erklärung vom 19.06.1992, Assembly of WEU, Doc. 1322 v. 29.06.1992, abgedruckt in A. Bloed / R.A. Wessel, The Changing Functions of the Western European Union (WEU), 1994, S. 137 ff.; vgl. dazu auch M. Fleuß, Die operationelle Rolle der Westeuropäischen Union in den neunziger Jahren, 1996, S. 41 ff.

²⁰Abgedruckt als Annex IV of Chapter IV of the document on the implementation of the Maastricht Treaty in: Assembly of Western European Union, Proceedings June 1994, I, Doc. 1412.

²¹Abkommen vom 06.05.1996, vgl. dazu NATO Press Release (96)66 vom 02.05.1996.

²²Vgl. nur das Kommuniqué der Ministertagung des Nordatlantikrates am 03.06.1996 in Berlin, abgedruckt in: Bulletin der Bundesregierung vom 12.06.1996, S. 505 ff., insb. Abs. 7. Zum Verhältnis zwischen WEU und NATO vgl. Th. Marauhn, Building a European Security and Defence Identity, 1997, S. 111 ff.

²³VO (EG) Nr. 1901/98 vom 07.09.1998, ABlEG 1998 L 248, S. 1.

²⁴Viertes Abkommen von Lomé vom 15.12.1989, ABlEG 1991 L 229, S. 3 ff.

²⁵Hoffmeister, Menschenrechts- und Demokratieklauseln (Fn. 5), S. 452 ff.

²⁶KOM (95) 216, 12; EG Bull 5-1995, 1.2.3.

²⁷Vgl. Hoffmeister, Menschenrechts- und Demokratieklauseln (Fn. 5), S. 452 ff.

²⁸Vgl. dazu nur A.G. Toth, The European Union and Human Rights: The Way Forward, Common Market Law Review 34 (1997), 491.

²⁹Vgl. nur I. Pernice, Gemeinschaftsverfassung und Grundrechtsschutz - Grundlagen, Bestand und Perspektiven, NJW 1990, 2409; H.-W. Rengeling, Grundrechtsschutz in der Europäischen Gemeinschaft, 1993; J. Weiler / N.J.S. Lockhart, �Taking Rights Seriously� Seriously: The European Court of Justice and its Fundamental Rights Jurisprudence, Common Market Law Review 32 (1995), 51, 579; I. Wetter, Die Grundrechtscharta des Europäischen Gerichtshofs, 1998.

³⁰Vgl. nur J.A. Frowein / N. Krisch, Der Rechtsschutz gegen Europol, JZ 1998, 589.

³¹EuGH, Gutachten 2/94 vom 28.03.1996, Slg. 1996, I- 1759.

³²W. Hallstein, Die Europäische Gemeinschaft, 1. Aufl., 1973, S. 283.

³³W. Hallstein, Europäische Reden, hg. v. Th. Oppermann, 1979, S. 141.