Dimitris Tsatsos hatte sich sehr darauf gefreut, hier und heute zu sprechen. Er empfand es als eine besondere Ehre, zur Gründung eines Walter Hallstein gewidmeten Instituts sprechen zu dürfen. Zum einen, weil er die Hoffnung für berechtigt hält, daß vom Glanz, den das Schaffen dieses engagierten Europäers verbreitet, ein klein wenig auch auf die Referenten abstrahlt. Zum anderen, weil er die Gelegenheit nicht versäumen wollte, die politischen Visionen dieses Europäers der ersten Stunde aufzugreifen. Noch heute geht es darum, Befangenheiten zu überwinden, die für das Verhältnis weiter Teile der deutschen Staatsrechtswissenschaft zur europäischen Integration prägend sind. Sich für dieses Ziel als Wissenschaftler einzusetzen, hatte für Dimitris Tsatsos immer Vorrang. Umso mehr bedauert er es, daß er heute ganz ausnahmsweise einer politischen Aufgabe Vorrang einräumen mußte. Er hat mich deshalb gebeten, Ihnen einige Gedanken vorzutragen, die Sie als Ergebnis seiner und meiner gemeinsamen Bemühungen verstehen wollen.

Das Thema dieses Vortrages "Das Europäische Parlament als Verfassunggeber" trägt dem Europäischen Parlament eine Rolle an, die ihm und seinem Institutionellen Ausschuß Genugtuung verschafft. Dieser Ausschuß erhielt bei seiner Einsetzung die Aufgabe, der Schaffung der europäischen Union neue Impulse zu geben und Änderungen der bestehenden Verträge auszuarbeiten.¹ Es sei daran erinnert, daß die Einsetzung des Institutionellen Ausschusses auf die Initiative des "Club Crocodile" zurückgeht, der sich unbeirrbar für institutionelle Reformen der Europäischen Union eingesetzt hat. Sein Wirken hat die Entschließung der Europa-Union vom 14. Dezember 1980 beeinflußt, in der es heißt: "Das Europäische Parlament muß in seiner Eigenschaft als verfassungsentwickelnde Versammlung die Neuordnung des institutionellen Gefüges der EG mit dem Ziel einer Europäischen Regierung vorantreiben."²

II. Staatsbegriff und europäische Integration

In der Vielfalt der Meinungen zu diesem Problembereich besteht weitgehend Einigkeit über folgenden Ausgangspunkt: Die Europäische Gemeinschaft und jetzt die Europäische Union ist nicht Staat, weder im Sinne des Staatsrechts noch im Sinne des Völkerrechts.

Die Befangenheit der Staatsrechtslehre, die es zu überwinden gilt, tritt dort zu Tage, wo sie es ungeachtet dieser Erkenntnis unternimmt, die europäische Konstruktion allein durch die und in den Kategorien des Staates zu erklären und sie an ihnen zu messen. Alle Versuche, die in der Europäischen Gemeinschaft entstandene Supranationalität allein als eine Verbindung von Staaten darzustellen, sind zum Scheitern verurteilt. Sie erfassen weder die für die europäische Integration typische gemeinsame Ausübung von Souveränitätsrechten durch gemeinschaftliche Organe noch ihren spezifischen Bezug zum Bürger, sei es politisch durch sein demokratisches Repräsentationsorgan, das Europäische Parlament, sei es juristisch durch die den Unionsbürgern im Laufe des Integrationsprozesses zugewachsenen, teils unmittelbar wirkenden Rechte.

Die sich im Rahmen der Gründungsverträge vollziehende europäische Integration hat zwei Grundbegriffe der klassischen Staatsrechtslehre problematisch werden lassen: den Begriff der Souveränität und den Begriff des Staatsvolks.

Der von Jean Bodin auf den aboluten Monarchen zugeschnittene, monolithisch gedachte Souveränitätsbegriff erfuhr in diesem Jahrhundert eine eigenartige Oszillation zwischen zwei ihm in gleicher Weise zugehörigen Polen. Seine machtpolitische Zuspitzung erhält er durch Carl Schmitt. Für ihn ist Souveränität die äußerste Gewalt des Staates. Fast zeitgleich dazu entwickelte Hans Kelsen seine juristische Deutung. Im Zusammenhang der Reinen Rechtslehre transformiert Souveränität als juristische Kategorie zur Kompetenz-Kompetenz.

Im Prozeß der europäischen Integration wird diese Oszillation praktisch. Zum ersten Mal in politischer Wirklichkeit wird Souveränität rechtlich gemeinsam ausgeübt, also geteilt. Gleichzeitig verbleibt die äußerste Gewalt unbestreitbar bei den Mitgliedstaaten.

Schon lange kommt den einzelnen Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaften bzw. Union keine alleinige Kompetenz-Kompetenz mehr zu. Es ist unstreitig, daß es ein einseitiges Sezessionsrecht der Mitgliedstaaten der Europäischen Union nicht gibt. Mit anderen Worten: Die Rückübertragung der auf die Union übertragenen Hoheitsgewalt ist nicht durch einseitigen Willensakt einzelner Mitgliedstaaten, sondern wie im Bundesstaat nur in einem gemeinschaftlichen Akt aller Mitgliedstaaten möglich. Es gilt das Wort Carl Schmitts³ übertragen auch für die Europäische Union: Die Souveränität in der Europäischen Union ist in der Schwebe. Eine Ordnung "sui generis" also, für deren Beschreibung und Erklärung das Bild des Staates und seiner möglichen Verbindungen nicht ausreicht. Die Rede vom Staatenverbund entpuppt sich als leere Worthülse.

In ähnlicher Weise ist der Begriff des Staatsvolks problematisch geworden. In Deutschland ist die Überzeugung verbreitet, Grundlage des Staates sei ein Staatsvolk. Die Väter des Grundgesetzes standen, wie sein Artikel 20 bezeugt, auf dem Boden dieser Überzeugung. Heute wird diese Lehre dahin zugespitzt, daß vom Staatsvolk ein gewisses Maß an Homogenität zu erwarten sei, die im europäischen Raum gerade nicht erfüllt werde. In einer Zeit globaler Vernetzung und Mobilität erscheint eine solche Homogenitätsforderung rückwärtsgewandt und anachronistisch. Jedenfalls handelt es sich bei dieser Voraussetzung nicht um einen Besitzstand der gemeinsamen europäischen Verfassungskultur. Man denke z.B. an das französische Staatsangehörigkeitsrecht, das zu ganz anderen Konsequenzen führt als zur Homogenität des Staatsvolks.

Zudem bleibt zu fragen, warum man sich beim Begriff der Homogenität nicht auf wissenschaftliche Verfahren stützt, sondern der Mystik eines nie offen ausgesprochenen "europäischen" Nationenbegriffs⁴ anheimfällt. Die eigentlichen Grenzen in Europa werden doch nicht mehr durch Staatsgrenzen erzeugt, sondern staatenübergreifend durch sozialen Status, durch Alter oder Geschlecht, wie uns ein Blick in die Eurobarometer-Umfragen lehrt. Die Erkenntnis, daß eine gemeinsame Sprache nicht als Bedingung der Staatlichkeit herangezogen werden kann, ist bereits seit langem bekannt.⁵

III. Europäische Verfassung

"Historisch war die Verfassung auf den Staat bezogen, und aus der Verrechtlichung der Staatsgewalt gewann sie ihre Bedeutung".⁶ Was so vielversprechend beginnt, wird jedoch allzu häufig zu einer gedanklichen Reduktion. Nicht die Verfassung setzt denknotwendig einen Staat voraus, sondern es ist der Staat, der der Verrechtlichung durch eine Verfassung bedarf.

Daß der Prozess des "Gewinnens der Verfassung an Bedeutung" historisch auch ein Gewinnen über den Staat bedeuten kann, wird nicht zu Ende gedacht. "Die deutsche Staatsrechtslehre", so erinnern wir uns dabei an ein bereits aus dem Jahre 1920 stammendes Wort A. Merkl´s⁷, "ist monarchistisch geblieben". Die Konsequenzen hieraus kulminieren in der Tradition von Hans Kelsen, prägnant zusammengefaßt in der These von Peter Häberle: "Es gibt nur soviel Staat, wie die Verfassung konstituiert."⁸

Die Europäischen Verträge sind keine Verfassung im klassischen Sinne. Um einen Ausweg aus der Unergiebigkeit der Diskussion um die Anwendung von Begriffen der Staatsrechtslehre auf die Europäische Union aufzuzeigen, hat D.Tsatsos den Begriff der Europäischen Unionsgrundordnung eingeführt. Ich will diese Diskussion hier nicht vertiefen. Ebenso wie die Verfassung die Grundordung eines Staates normiert, so normieren die Europäischen Verträge die Unionsgrundordnung, denn sie haben zahlreiche qualitative Merkmale einer Verfassung. Sie gehen zwar nicht auf den Willensakt eines europäischen Volks, sondern auf den übereinstimmenden Willen der einzelnen Mitgliedstaaten zurück.⁹ Dahinter aber stehen natürlich die demokratische Legitimation einer parlamentarisch gewählten und verantwortlichen Regierung und die Zustimmungsakte der nationalen Parlamente, also der hierzu legitimierten Vertreter der europäischen Völker. Wer dies bestreitet verkennt, daß die Lehren eines von Grotius, Locke oder Rousseau unser heutiges Verständnis vom Verfassungsstaat erst eröffnet haben, und setzt den Staat als invariante historische Konstante.

Die europäischen Verträge haben Verfassungsqualität.¹⁰ Mit der Schriftform, der erhöhten Bestandskraft und ihrem Vorrang in der Normhierarchie - gegenüber dem übrigen Gemeinschaftsrecht und auch dem nationalem Verfassungsrecht - erfüllen sie zentrale Merkmale einer materiellen Verfassung.¹¹ Die Rechtsprechung des EuGH zur Geltung allgemeiner Rechtsgrundsätze weist in den europäischen Verträgen wesentliche verfassungsqualitative Momente nach: das Rechtsstaatsprinzip, die Grundrechtsbindung, die Grundfreiheiten, die Subsidiaritätsklausel und die Verpflichtung zur Wahrung der nationalen Identität. Die Verträge konstituieren Organe und konkretisieren die Aufgaben der politischen Ordnung "Europäische Union". Der künftige Art. 6 Abs. 1 und 2 EU-Vertrag (in der Fassung des Vertrags von Amsterdam) gibt vergleichbar zu nationalen Staatsstrukturprinzipien bzw. Staatszielbestimmungen die strukturellen Merkmale der Europäischen Union mit den Werten Freiheit, Demokratie, Achtung der Menschenrechte und Rechtsstaatlichkeit an.

Dabei ist völlig unbestreitbar, daß die Verträge nicht die inhaltliche Totalität einer Verfassung haben¹² Von Peter Häberle stammt das Bild eines wachsenden Verfassungsensembles einzelner Verfassungsprinzipien, die den verschiedenen nationalen Verfassungsstaaten gemeinsam sind.¹³

IV. Das Europäische Parlament als Verfassunggeber

Bereits die dem Europäischen Parlament vorausgehende Ad-hoc-Versammlung unter Paul-Henri Spaak wurde von den Außenministern der EGKS-Staaten ausdrücklich mit der Ausarbeitung einer Europäischen Verfassung beauftragt. Ein solcher Auftrag hat sich später nicht wiederholt, weder in den europäischen Verträgen noch auf politischer Ebene. Jedoch hat der Europäische Rat das Europäische Parlament in den letzten Jahren mehrfach eingeladen, an der europäischen Verfassungsentwicklung mitzuwirken: durch das Ersuchen, im Vorfeld der Regierungskonferenz von 1996 einen Bericht über das Funktionieren des Vertrags von Maastricht auszuarbeiten, der dann in die Beratungen der Reflexionsgruppe einbezogen wurde, durch die Beteiligung zweier Vertreter des Europäischen Parlaments an der Reflexionsgruppe¹⁴ und durch die offizielle Beteiligung von Vertretern des Europäischen Parlaments an der Regierungskonferenz.¹⁵

Obwohl das Europäische Parlament, mit den Worten von Walter Hallstein, "das stärkste politische, stärkste übernationale, stärkste demokratische und stärkste dynamische Element der Gemeinschaft darstellt",¹⁶ hat es nicht den von Meinhardn Hilf so genannten "salto mortale"¹⁷ einer "revolutionären" Verfassunggebung versucht. Sowohl der "Entwurf eines Vertrages zur Gründung der Europäischen Union" (Spinelli-Entwurf) aus dem Jahre 1984¹⁸ als auch zehn Jahre später der Verfassungsentwurf¹⁹ des Institutionellen Ausschusses (Herman-Bericht) des Europäischen Parlaments machen das Inkrafttreten von einer (mehrheitlichen) Ratifizierung durch die Mitgliedstaaten nach dem Modell völkerrrechtlicher Verträge abhängig. Das "Europäische Parlament als Verfassungsgeber" ist daher in erster Linie zu verstehen aus seiner Rolle bei der Weiterentwicklung der Unionsgrundordnung.

Wer wie manche jüngeren Staatsrechtler²⁰ bereit ist, den Verfassungsbegriff vom Staatsbegriff zu lösen, wird sagen können, daß das Europäische Parlament bei einem Prozeß der Verfassungsentstehung mitwirkt. Das setzt natürlich voraus, in Auseinandersetzung mit der Lehre von der verfassungsgebenden Gewalt zu zeigen, daß Verfassung durch einen kontinuierlichen Prozeß entstehen kann. Die hierzu notwendigen Ausführungen würden den Rahmen dieses Referates sprengen und müssen deshalb einer anderen Stelle vorbehalten bleiben. Nach wie vor bleibt zutreffend, daß in der Europäischen Union die Mitgliedstaaten, handelnd für ihre Völker die verfassungsändernde Gewalt ausüben.²¹

Die Europäischen Verträge räumen dem Europäischen Parlament bei der Weiterentwicklung der Unionsgrundordnung (wenn man will: beim Prozeß europäischer Verfassungsentstehung) nur wenige ausdrückliche Befugnisse ein. Nach Artikel N EU-Vertrag muß das Europäische Parlament vor der Einberufung einer Regierungskonferenz angehört werden. Dies ist keine bloße Ordnungsvorschrift. Das Anhörungsrecht ist Ausfluß des Demokratieprinzips und zugleich Legitimationsbasis für die parlamentarischen Beratungen zum Thema Vertragsänderung.

Es gibt einen weiteren Zusammenhang, in dem das Europäische Parlament nach den Verträgen an der Ausübung verfassunggebender Gewalt beteiligt ist. Jede Aufnahme neuer Mitglieder in die Europäische Union bedarf der Zustimmung des Europäischen Parlaments mit der Mehrheit seiner Mitglieder.²² Da der Beitritt neuer Mitgliedstaaten eine Vertragsänderung erfordert, übt das Europäische Parlament hier gemeinsam mit den nationalen Parlamenten konstitutionelle Befugnisse aus. Diese Schlüsselstellung stärkt auch seine politische Kraft, institutionelle Reformen der Europäischen Union und damit die europäische Verfassungsentstehung mitzugestalten. Als Beispiel sei hier darauf verwiesen, daß die Beteiligung des Europäischen Parlaments an der Vorbereitung der letzten Regierungskonferenz zu einem Zeitpunkt politisch abgesprochen wurde, zu dem noch keineswegs ausgemacht war, daß der Beitritt der EFTA-Staaten die im Europäischen Parlament erforderliche Mehrheit erhalten würde. Denn es gab seinerzeit eine nicht unbedeutende Gruppe von Abgeordneten, die der Meinung waren, die institutionellen Voraussetzungen für eine Erweiterung seien nicht erfüllt.

Die demokratische Legitimation für die Rolle des Europäischen Parlaments im Prozeß europäischer Verfassungsentstehung fließt aus der Direktwahl. Das Europäische Parlament repräsentiert die Völker in einer immer enger werdenden Union der Staaten und der Völker. Seine Abgeordneten sind gemäß Artikel 4 des Direktwahlaktes weder an Aufträge noch an Weisungen gebunden. Die Freiheit der Ausübung eines durch politische Wahlen legitimierten Abgeordnetenmandats transzendiert den Rahmen der geltenden Verträge. Zweifellos unterliegt das Europäische Parlament den Bindungen des Gemeinschaftsrechts. Rechtswidrige Handlungen des Europäischen Parlaments können vom Gerichtshof aufgehoben werden. Doch besitzt es volle politische Legitimation, die Änderung dieses Rechts, auch wenn es Verfassungsqualität hat, als Entwurf zu antizipieren.

Das Europäische Parlament hat seine Rolle im Prozeß europäischer Verfassungsentstehung nie so eng verstanden wie sie in den Verträgen formuliert ist. Insbesondere seit der Direktwahl hat es 1984 durch den Entwurf eines Vertrags zur Gründung der Europäischen Union²³ und 1989 durch eine Erklärung der Grundrechte und Grundfreiheiten.²⁴ seinen politischen Anspruch bekräftigt, bei der europäischen Verfassungsentwicklung eine orientierende politische Rolle zu spielen. Auf diese politische Legitimation stützte sich auch der Entwurf einer Verfassung der Europäischen Union, den der Institutionelle Ausschuß (Herman- Bericht) ausgearbeitet hat²⁵. Das Plenum des Parlaments hat diesen Entwurf im Februar 1994 zur Kenntnis genommen, jedoch davon abgesehen, über ihn im einzelnen zu beraten und ihn zu verabschieden. Die Annahme eines Verfassungsentwurfs erschien der Mehrheit des Europäischen Parlments im Jahre 1994 nicht zweckmäßig.²⁶ In der jetzt zu Ende gehenden vierten Legislaturperiode hat das Europäische Parlament keine neuen Initiativen in Richtung auf eine Europäische Verfassung ergriffen. Die institutionelle Diskussion konzentrierte sich auf die Reform des Vertrages von Maastricht, auf die Vorbereitung, Begleitung und abschließende Würdigung des Ergebnisses der Regierungskonferenz von 1996/97.

Auf diese Weise konnte das Europäische Parlament einen wesentlichen Beitrag zur Verfassungsentwicklung der Union leisten. Zum einen, weil es mit seiner Entschließung vom 17. Mai 1995 frühzeitig einen inhaltlichen Rahmen für die erforderliche Vertragsreform absteckte. Auf dieser Grundlage konnten die Abgeordneten Brok und Guigou als Vertreter des Europäischen Parlaments in der Reflexionsgruppe wesentlichen Einfluß auf die Gestaltung des Berichts ausüben, der unter dem Namen des Vorsitzenden der Gruppe, Carlos Westendorp, bekannt wurde.

Auch im Laufe der Regierungskonferenz selbst lassen sich Einflußlinien des Europäischen Parlaments nachzeichnen, auch wenn die Vertreter des Europäischen Parlaments auf dieser Ebene nicht als Verhandlungsführer, sondern als Dialogpartner beteiligt waren. Die Reform des Mitentscheidungsverfahrens, die das Europäische Parlament als Gemeinschaftsgesetzgeber auf die gleiche Stufe wie den Rat stellt, vielleicht die bedeutsamste Reform des Vertrags von Amsterdam, trägt der konzeptio- nellen Vorarbeit des Europäischen Parlaments sehr weitgehend Rechnung. Auf dem Gebiet der Flexibilität (jetzt im Vertrag verstärkte Zusammenarbeit) hatte das Europäische Parlament in einer Entschließung vom 13. März 1997 einschränkende Kriterien und Voraussetzungen entwickelt - D. Tsatsos hatte hierzu im Europäischen Parlament richtungsweisende Vorarbeit geleistet. In enger inhaltlicher Entsprechung stellt der Vertrag von Amsterdam objektive Kriterien und Verfahrensvorschriften auf, die den Ausnahmecharakter der "verstärkten Zusammenarbeit" sicherstellen.

In Einzelfällen läßt sich der Einfluß des Europäischen Parlaments bis in die Formulierungen nachweisen, z. B. bei dem neuen Artikel 190 Absatz 5 des EG- Vertrags, der eine Rechtsgrundlage für den Erlaß eines Abgeordnetenstatuts enthält. Diese bereits in einer Entschließung vom 15.9.1983 erhobene²⁷ Forderung wurde vom Europäischen Parlament vor der Regierungskonferenz in der Entschließung vom 17.5.1995 mit einer allgemeinen Formulierung wieder aufgegriffen. In seiner Entschließung vom 13. März 1997 präzisierte das Parlament seine Forderung dahingehend, daß in den Vertrag die Rechtsgrundlage für den Erlaß des Abge- ordnetenstatuts aufgenommen werden sollte. Im Anschluß daran übermittelte der Präsident des Europäischen Parlaments dem Präsidenten der Regierungskonferenz einen Formulierungsvorschlag, der auf Absatz 28 der zuletzt genannten Entschließung gestützt war. Die Fassung, die schließlich Eingang in den Vertrag fand, weicht hiervon nur in sofern ab, daß sie für die Beschlußfassung des Parlaments die einfache Mehrheit und für die Beschlußfassung des Rats Einstimmigkeit vorsieht (das Parlament hatte für die eigene Beschlußfassung die Mehrheit der ihm angehörenden Mitglieder und für die Beschlußfassung des Rates die qualifizierte Mehrheit vorgeschlagen).

Ein anderes Beispiel ist die im Vertrag von Amsterdam enthaltene Festlegung der Höchstzahl der Abgeordneten auf 700, die einem Vorschlag des Europäischen Parlaments entspricht.

Der Einfluß des Europäischen Parlaments auf die Gestaltung von Bestimmungen der Verträge mit Verfassungsqualität läßt sich also belegen. In diesem Sinne wirkt das Europäische Parlament also bereits an der Europäischen Verfassungsentwicklung mit. Doch diese Mitwirkung wird nach dem Selbstverständnis des Europäischen Parlaments seinem politischen Auftrag und seiner politischen Legitimation noch nicht gerecht.

Im Laufe der Regierungskonferenz hatte das Europäische Parlament konstant erfordert, daß im Wege der Vertragsänderung vorgesehen werden sollte, daß jede künftige Änderung der Verträge seiner Zustimmung unterliegen sollte. Diese Forderung ging zwar weniger weit als der zuerst 1984 im Spinelli-Entwurf zum Ausdruck gekommene Gedanke, die Vertragsänderung solle einem Gemeinschaftsverfahren mit Mitentscheidung des Europäischen Parlaments unterworfen werden. Die Forderung nach einem Zustimmungsrecht hatte den Vorteil, daß sie an eine bestehende verfassungsrechtliche Kompetenz des Europäischen Parla- ments anknüpfen konnte, nämlich an das Erweiterungsverfahren. Auch nach den heute geltenden Verträgen ist es nicht ausgeschlossen, daß eine institutionelle Reform der Zustimmung des Europäischen Parlaments unterliegt, und zwar dann, wenn sie in einem Beitrittsvertrag vereinbart wird, wies z.B. in der Akte über den Beitritt des Vereinigten Königreichs, Dänemark und Irlands der Fall war (nur war seinerzeit der Beitritt selbst noch nicht der Zustimmung des Europäischen Parlaments unterworfen).

Diese Forderung hat weiterhin den praktischen Vorteil, den Schein zu wahren, die Mitgliedstaaten seien weiterhin Herren der Verträge, was sie nach richtiger Auffassung ohnedies nicht sind. Da der Vertrag von Amsterdam aber das Verfahren der Vertragsänderung unberührt läßt, bleiben diese Forderungen ein Thema für die Zukunft.

Die gegenwärtige Strategie des Europäischen Parlaments, seine verfassungspolitische Kompetenz zur Wirkung zu bringen, ergibt sich aus seiner Kritik des Vertrages von Amsterdam, so wie sie aufgrund des Berichts der Abgeordneten Tsatsos und Méndez de Vigo vom Institutionellen Ausschuß formuliert wurde. Nach eingehender Analyse, die hier im einzelnen nicht wieder aufgerollt werden soll, empfahl das Europäische Parlament den Mitgliedstaaten, den Vertrag von Amsterdam zu ratifizieren, da er bedeutende Fortschritte enthält, sparte aber gleichzeitig nicht mit Kritik an den Versäumnissen, die diesem Vertrag anhaften.

Damit machte das Parlament einerseits den Weg frei für die Ratifizierung des Vertrags von Amsterdam. Denn eine Ablehnung des Vertrags durch das Europäische Parlament hätte in einzelnen nationalen Parlamenten erhebliche politische Schwierigkeiten hervorgerufen. Andererseits öffnete das Europäishe Parlament mit seiner Analyse der Gründe für die Versäumnisse des Vertrags von Amsterdam einen neuen Weg zu ihrer künftigen Überwindung.

Das Europäische Parlament hat in seiner Entschließung zum Amsterdamer Vertrag vom 19.11.1997²⁸ festgestellt, daß

"mit dem Vertrag vom Amsterdam eine geschichtliche Epoche zu Ende gegangen ist, in der das Europäische Einigungswerk mit den Mitteln der klassischen Demokratie schrittweise vorangetrieben werden konnte; [das Europäische Parlament] ist der Überzeugung, daß statt dessen die Politik jetzt den Primat bei der Neugestaltung der Europäischen Union übernehmen muß und hierbei vor allem das Europäische Parlament und die Parlamente der Mitgliedstaaten ihre Rechte wahrnehmen müssen; ..."

Es hat damit dem Dilemma Ausdruck gegeben, daß die Änderung von Vertragsbestimmungen mit Verfassungsqualität durch eine diplomatische Methode geprägt ist, während der erreichte Stand der Integration ein breiteres legitimierendes Fundament erfordern und erlauben würde. Das Europäische Parlament hat deshalb den Vorschlägen seiner Berichterstatter Tsatsos und Mendez de Vigo folgend einen neuen methodischen Ansatz für seine Mitwirkung am Prozeß europäischer Verfassungsentwicklung im Rahmen des geltenden Primärrechts entwickelt. In seiner Entschließung vom 19.11. 1997

fordert es die Kommission auf, ihm zu gegebener Zeit vor der Tagung des Europäischen Rates im Dezember 1998 einen Bericht mit Vorschlägen für eine umfassende Reform der Verträge vorzu- legen, die insbesondere im institutionellen Bereich und im Zusammenhang mit der Erweiterung notwendig ist; es fordert, daß dieses Dokument gemäß dem neuen Protokoll über die Rolle der nationalen Parlamente in der Europäischen Union den Parlamenten der Mitgliedstaaten übermittelt wird; es beabsichtigt, seine eigene Position im Lichte dieser Vorschläge zu gegebener Zeit im Rahmen dieses Prozesses zu klären, um dann einen Dialog zwischen Kommission und Europäischem Parlament in Gang zu setzen; es fordert, daß auch vor der Änderung des Artikel 48 (ex N) EU-Vertrag das Parlament an der nächsten Regierungskonferenz voll beteiligt wird und das verbindliche Einverständnis (z.B. nach dem Modell interinstitutioneller Vereinbarungen) erreicht wird, daß der Vertrag nur mit Zustimmung des Parlaments in Kraft treten kann;

es sieht den Äußerungen der Parlamente der Mitgliedstaaten zu diesem Bericht mit Interesse entgegen; es erklärt seine Absicht, seine Kontakte zu den Parlamenten der Mitgliedstaaten syste- matisch zu intensivieren, um einen politischen Dialog zu führen und gemeinsam die künftige Gestaltung der Europäischen Union zu erörtern;

es fordert die Kommission auf, dann die Position des Europäischen Parlaments zu übernehmen und förmliche Vorschläge für eine Änderung der Verträge gemäß Artikel 48 (ex N) EU-Vertrag vorzulegen; es fordert für das weitere Verfahren eine paritätische Assoziierung des Europäischen Parlaments;

Diese Forderungen des Europäischen Parlaments haben also zum Ziel, durch pragmatische Schritte im Rahmen des geltenden Vertragsänderungsverfahrens eine Annäherung an die anderen Gemeinschaftsverfahren zu erreichen.

Jede Ausweitung der Funktion des Europäischen Parlaments im Prozess der europäischen Verfassungsentwicklung hat den dualen Charakter der Unionsgrundordnung zu berücksichtigen. Sie muß gedacht werden als Union nicht nur von Völkern, sondern auch von Staaten. Der Prozess der Verfassungsentwicklung in der Europäischen Union hat deshalb zwei Legitimationsebenen, die eng miteinander verwoben sind.: Die Völker und die Staaten. Während in der zweiten Ebene der "Union der Staaten" der Rat und die nationalen Parlamente als Legitimationsträger fungieren, sind es in der ersten Ebene das Europäische Parlament und - im Rahmen ihrer jeweiligen verfassungsmäßigen Zuständigkeiten - die nationalen Parlamente.

Diesem dualen Charakter der Europäischen Union angemessen ist die juristische Form des völkerrechtlichen Vertrags. Verträge werden voraussichtlich solange die legitimierende Grundlage der Europäischen Union bleiben, wie sie sich nicht in einen Bundesstaat verwandelt hat. Das läßt jeden erforderlichen Gestaltungsspielraum für neue Dimensionen der Vertragsentwicklung, z.B. in Form einer Verfassungscharta der Europäi- schen Union, an deren Gestaltung mitzuwirken das Europäische Parlament vermutlich großes Interesse haben wird. Jedenfalls weist in diese Richtung eine Studie, die der Institutionelle Ausschuß vor einiger Zeit angeregt hat und deren Ergebnisse in Kürze veröffentlicht werden.

Der Schluß dieser Ausführungen soll einer Hoffnung Ausdruck verleihen: Die Europäische Union hat sich allzu häufig und allzu intensiv nur als Union der Staaten dargestellt. Ihr Ausgriff auf neue Politikfelder mit direkten Auswirkungen auf die Bürger und die Herausforderung, die bevorstehende Erweiterung zu bewältigen, ohne an politischer Kraft einzubüßen, lassen es als wünschenswert erscheinen, die Legitimationsbasis durch das Europäische Parlament und durch die nationalen Parlamente zu stärken. Europäisches Parlament und die Parlamente der Mitgliedstaaten müssen die politische Verantwortung, die sie für den Integrationsprozeß und für seine Verfassungsentwicklung tragen, aktiv wahrnehmen. Dieser Wunsch fügt sich in den dualen Charakter der Europäischen Union. Er ist begleitet von der Hoffnung, das Selbverständnis der Europaischen Union möge sich künftig in einer Weise entwickeln, die das Bewußtsein stärker in den Vordergrund rückt, daß die Union auch und besonders eine Union der Völker ist.

^* Die nachstehenden Ausführungen stehen in der persönlichen Verantwortung des Verfassers und können nicht der Institution zugerechnet werden, für die er beruflich tätig ist.

¹ Entschließung zur Einsetzung eines institutionellen Ausschusses, Abl. EG Nr. C 234 v. 14.9.1981, S. 48.

² Europa-Union Deutschland, Europas Verantwortung in der Welt. 26. ordentlicher Kongresse der Europa-Union Deutschland, 12. - 14.12.1980 in München, Bonn 1981, S 68.

³ Carl Schmitt, Verfassungslehre, 1928, S. 328.

⁴ vgl. Gil Carlos Rodríguez Iglesias, Zur Verfassung der Europäischen Gemeinschaft, in: EuGRZ 1996, S. 125 ff. (131).

⁵ vgl. Hans Kelsen, Allgemeine Staatslehre, Berlin 1925, S. 20 f. Vgl. auch die vielsprachig organisierten Staaten Belgien, Finnland, Kanada oder USA.

⁶ Dieter Grimm, Braucht Europa eine Verfassung?, in: JZ 1995, S. 581 ff. (584); vgl. zur Staatsbezogenheit des Verfassungsbegriffs auch Dimitris Th. Tsatsos, Die Europäische Unionsgrundordnung, in: EuGRZ 1995, S. 287 ff. (294).

⁷ A. Merkl, Die monarchistische Befangenheit der deutschen Staatsrechtslehre, in: Schweizerische Juristenzeitung 1920, Heft 4; zitiert nach: P. Pernthaler, Das Staatsoberhaupt in der parlamentarischen Demokratie, VVDStRL 25, S. 95 ff (96).

⁸ P. Häberle, Nr. 626, S. 477 ff. (479), sicherlich auch zurückgehend auf das Bild vom normativen Charakter des Staates bzw. dem Staat als Rechtsordnung, vgl. Hans Kelsen, a.a.O, S. §§ 4 f.

⁹ Dieter Grimm, a.a.O., S. 586.

¹⁰ vgl. EuGH, Rs. 294/83 (Europäisches Parlament ./. Les Verts) , Slg. 1986, 1339 (1365); Rs C-1/91, Slg. 1981, I- 6079 = EuGRZ 1992, S. 67; anstatt vieler anderer: Jürgen Schwarze, Verfassungsentwicklung in der Europäischen Gemeinschaft - Begriff und Grundlagen, in: Jürgen Schwarze, Roland Bieber (Hrsg.), a.a.O., S. 15. ff (23) m.w.N.

¹¹ Roland Bieber, Über das Verhältnis zwischen europäischer und deutscher Verfassungsentwicklung, in: Recht und Politik 1991, S. 204 ff (205 f.)

¹² Dieter Grimm, a.a.O., S. 586.

¹³ Peter Häberle, Gemeineuropäisches Verfassungsrecht, in: EuGRZ 1991, S. 261 ff (262).

¹⁴Schlußfolgerungen des Europäischen Rates von Korfu vom 24.und 25. Juni 1994, EP - Bulletin 1/S-94

¹⁵Vgl. die vom Europäischen Rat von Turin am 29.3.1996 beschlossene Assoziationsformel; EP-Bulletin 1/S-96

¹⁶ Walter Hallstein, Rede vor dem Europäischen Parlament in seiner konstituierenden Sitzung am 18. März 1958, in: ders., Europäische Reden, Stuttgart 1979, S. 48 ff (52).

¹⁷ Meinhard Hilf, Wege und Verantwortlichkeiten Europäischer Verfassunggebung, in: Jürgen Schwarze, Roland Bieber (Hrsg.), Eine Verfassung für Europa, S. 253 ff. (259)

¹⁸Abl.. C 77 vom 19.3.1984 S.33 ff.

¹⁹ Institutioneller Ausschuß, Bericht über die Verfassung der Europäischen Union vom 10.02.1994, Dok A3-0064/94 = BT-Drs. 12/7074 vom 10.03.1994: In bezug auf Vertragsänderungen soll das Initiativrecht beim Europäischen Parlament, der Kommission und den Mitgliedstaaten liegen, die Entscheidungs- gewalt gemeinsam beim Europäischen Parlament (2/3 Mitgliedermehrheit) und Rat (einstimmig), Art. 31 f.

²⁰Vgl. die ausgezeichnete Studie von J. Gerkrath, L'emergence d'un droit constitutionnel pour l'Europe, Bruxelles 1997

²¹ Meinhard Hilf, a.a.O., S. 257

²² Art. O EUV.

²³Abl. C 77 vom19.3.1984 S. 33 ff.

²⁴Abl. C 120 vom 16.5.1989 S. 52 ff.

²⁵Abl. C 61 vom 28.2.1994 S. 155 ff.

²⁶Vgl. Entschließung vom 10.2.1994, Abl. C 61 v. 28.2.1994 S. 155 f.

²⁷Abl. C 277 vom 17.10.1983 S. 135

²⁸ Abl.-EG Nr C 371 vom 08.12.1997, S. 99 ff., auf der Grundlage des Berichts Mendez de Vigo/Tsatsos, Dok. A4- 0347/97